TA21 · 2ème chambre — 31 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 15 avril 2022, le syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale, représenté par Me Marcellesi, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 17 février 2022, par laquelle le maire de la commune d'Auxonne a refusé d'accorder une décharge d'activité de service pour exercice du droit syndical à Mme C et à Mme A, agents de la commune ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune d'Auxonne de leur accorder les décharges d'activité de service demandées le 21 décembre 2021 ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Auxonne la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le tribunal administratif de Dijon est territorialement compétent pour en connaître ; 
 - la requête n'est pas tardive ; 
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée au regard des dispositions des articles L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et 20 du décret n° 85-397 du 3 avril 1985 ; 
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les nécessités du service ne sont pas justifiées ; Mme C n'est pas essentielle au service, aucune formation n'est prévue à court terme la concernant, contrairement à ce que soutient la commune, elle ne reçoit pas de public, elle n'a pas accès à un poste informatique, le bureau qu'elle devrait occuper n'est pas conforme aux restrictions médicales dont elle fait l'objet et l'agrandissement de son service n'est prévu que pour 2024 ; Mme A n'est pas référente " fleurissement ", le nombre d'agents du service des espaces verts, qui a fusionné avec le service de la voirie, est suffisant pour compenser son absence, et ses fonctions ne nécessitent aucune expertise ; 
 - les réticences qui en résultent pour le syndicat sont susceptibles de constituer une entrave à la liberté syndicale, en pleine période pré-électorale, alors que les refus du maire se manifestent de manière réitérée, aléatoire et impromptue. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 août 2022, la commune d'Auxonne, représentée par la société civile professionnelle Chaton, Grillon, Brocard, Gire, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du syndicat requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le syndicat requérant ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 3 août 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 3 octobre 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 7 octobre 2022 par ordonnance du même jour. 
 Un mémoire, enregistré le 12 octobre 2022, a été produit pour le syndicat interdépartemental fédération autonome de la fonction publique territoriale, postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 2201017 du 29 avril 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations de Mmes F et C, représentant le syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale, et celles de Me Tronche, représentant la commune d'Auxonne. 
 Une note en délibéré, présentée par la commune d'Auxonne, a été enregistrée le 20 octobre 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme D C, adjointe administrative, exerce des fonctions d'agent d'accueil et d'accompagnement au sein de " l'Espace public numérique " de la commune d'Auxonne. Mme E A, adjointe technique principale de première classe, exerce ses fonctions au sein du service des espaces verts de cette même commune. Cette dernière est également secrétaire générale de la section syndicale de la Fédération autonome de la fonction publique territoriale. Par une lettre du 21 décembre 2021, la secrétaire générale du syndicat interdépartemental (Côte-d'Or, Nièvre, Saône-et-Loire et Haute-Marne) Fédération autonome de la fonction publique territoriale a informé le maire de la commune d'Auxonne que les membres du bureau avaient voté l'octroi de décharges d'activité de service au bénéfice de Mmes C et A, et d'un autre agent, à raison de 24 heures par semaine pour Mme C et de 12 heures par semaine pour Mme A. Par une lettre du 17 février 2022, le maire de la commune d'Auxonne doit être regardé comme ayant refusé d'accorder ces décharges d'activité de service à Mmes C et A. Par sa requête, le syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale demande au tribunal d'annuler cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir () ". En outre, aux termes de l'article L. 211-5 du code précité : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".  
 3. La décision en litige, qui a refusé d'accorder à Mmes C et A la décharge d'activité de service sollicitée par le syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale au profit d'une activité syndicale, sur le fondement de l'article 100-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale doit être regardée comme refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir au sens des dispositions précitées. Elle est ainsi au nombre des décisions qui doivent être motivées. 
 4. D'autre part, aux termes du deuxième alinéa de l'article 20 du décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale : " Si la désignation d'un agent est incompatible avec la bonne marche du service, l'autorité territoriale motive son refus et invite l'organisation syndicale à porter son choix sur un autre agent. ". 
 5. La décision en litige du 17 février 2022 du maire de la commune d'Auxonne mentionne, pour refuser les décharges d'activité de service sollicitées au titre de la bonne marche du service, que Mme C est placée en temps partiel thérapeutique pour une quotité de 50 % jusqu'au moins au 2 juin 2022, qu'elle a pris de nouvelles fonctions à l'issue de son congé de longue maladie qui demandent une formation intensive sur son poste, dans le cadre du développement de l'espace public numérique de la commune, que Mme A dépend du même service qu'un autre agent, donnant déjà lieu à des décharges d'activité de service, et que ces deux agents constituent les deux référentes en matière d'organisation du fleurissement. Dès lors, cette décision est suffisamment motivée en fait. Au contraire, elle ne mentionne aucune considération de droit. Par suite, le syndicat requérant est fondé à soutenir qu'elle est insuffisamment motivée et à en demander, pour ce motif, l'annulation. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 8 de la loi du 13 janvier 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Le droit syndical est garanti aux fonctionnaires. Les intéressés peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats. Ces organisations peuvent ester en justice. / Elles peuvent se pourvoir devant les juridictions compétentes contre les actes réglementaires concernant le statut du personnel et contre les décisions individuelles portant atteinte aux intérêts collectifs des fonctionnaires. Le droit syndical est garanti aux agents publics, qui peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats. / Le droit syndical s'exerce dans les conditions fixées au titre Ier du livre II. ". Aux termes du I de l'article 100-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Sous réserve des nécessités du service, les collectivités et établissements accordent un crédit de temps syndical aux responsables des organisations syndicales représentatives. Celui-ci comprend deux contingents : / () 2° Un contingent est accordé sous forme de décharges d'activité de service. Il permet aux agents publics d'exercer, pendant leurs heures de service, une activité syndicale au profit de l'organisation syndicale à laquelle ils appartiennent et qui les a désignés en accord avec la collectivité ou l'établissement. Il est calculé selon un barème dégressif appliqué au nombre d'électeurs inscrits sur la liste électorale du ou des comités sociaux territoriaux compétents. ". 
 7. Aux termes de l'article 20 du décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale : " Les organisations syndicales désignent les agents bénéficiaires des décharges d'activité de service parmi leurs représentants en activité dans le périmètre du ou des comités techniques pris en compte pour le calcul du contingent concerné. Elles en communiquent la liste nominative à l'autorité territoriale et, dans le cas où la décharge d'activité de service donne lieu à remboursement des charges salariales par le centre de gestion, au président du centre de gestion. / Si la désignation d'un agent est incompatible avec la bonne marche du service, l'autorité territoriale motive son refus et invite l'organisation syndicale à porter son choix sur un autre agent. ". 
 8. Les décharges d'activité de service constituent l'une des modalités d'exercice de la liberté syndicale dans la fonction publique. Les décharges d'activité de service que les fonctionnaires peuvent solliciter en raison de l'exercice d'activités syndicales ne peuvent être accordées aux intéressés que dans la mesure où les nécessités de service dans l'emploi qu'ils occupent n'y font pas obstacle. Elles doivent être appréciées à l'aune de la durée de l'absence qui résultera pour le service des modalités de la décharge pour exercer une activité syndicale. 
 9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée est fondée, s'agissant de Mme A, sur la circonstance que celle-ci est affectée au service des espaces verts, qu'elle constitue l'une des deux référentes en matière de fleurissement et que l'autre agent référent fait déjà l'objet de décharges d'activité de service. 
 10. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le service espaces verts est composé de sept agents, au nombre desquels Mme A et Mme B, qu'il est effectivement mentionné dans la fiche de poste de chacune d'elles qu'elles sont " spécialisé(es) dans la production florale ", qu'il ressort cependant de ces mêmes fiches de poste que la production florale ne constitue que l'une de leurs missions, au nombre desquelles figurent également l'entretien des espaces verts et des massifs floraux, les tailles saisonnières, la gestion des déchets verts et l'utilisation d'outils motorisés, de sorte qu'il n'est pas établi que la commune ne pourrait procéder, à supposer même que Mmes A et B ne puissent être remplacées en matière de production florale, à une organisation concentrant celles-ci sur cette production, tout en les déchargeant des autres tâches prévues par leurs fiches de poste. Si enfin la commune d'Auxonne se prévaut de ce qu'il serait nécessaire d'apprécier de manière globale le crédit de temps syndical qui comprend également les autorisations d'absence, son argument, qui n'est assorti que de deux exemples d'autorisations d'absence sollicitées pour suivre des formations, est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Dès lors, par les seuls éléments produits à l'instance, la commune d'Auxonne n'établit pas les nécessités de service dont elle se prévaut, s'agissant de Mme A. Par suite, le syndicat requérant est fondé à soutenir que le maire de la commune a commis une erreur d'appréciation en refusant pour nécessités de service la désignation de Mme A comme bénéficiaire des décharges d'activité de service du syndicat requérant. 
 11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée est fondée, s'agissant de Mme C, sur les circonstances selon lesquelles celle-ci est placée en temps partiel thérapeutique pour une quotité de 50 % du 3 décembre 2021 au 2 mars 2022, période prolongée pour une durée de trois mois, et elle a été affectée à son retour de congé de longue maladie, sur de nouvelles fonctions nécessitant sa formation intensive sur son poste, permettant ainsi le développement de l'espace public numérique de la commune. La commune défenderesse fait encore valoir, sans que cela soit sérieusement contesté, que ce service n'est doté que de 2,5 équivalents temps plein, que l'un des agents de ce service était, après avoir fait l'objet d'autorisations spéciales d'absence en raison de sa vulnérabilité, en arrêt de travail depuis septembre 2021, que ce service a déjà fait l'objet d'une réorganisation en vue de le développer et de renforcer son activité, tant en terme d'amplitude horaire que de capacité d'accueil, que le mi-temps thérapeutique de Mme C organisé sous forme de demi-journées travaillées chaque jour, le matin, qui n'est pas compatible avec des formations externes, a donné lieu à des formations internes, que son poste de travail est en cours d'adaptation aux restrictions médicales dont elle fait l'objet, circonstance dont la commune justifie, et enfin que la décharge demandée conduirait à ce que Mme C soit totalement absente de ce service, nuisant singulièrement aux objectifs définis lors de son affectation dans ce service, tourné vers les besoins de la population. Si le syndicat requérant soutient qu'elle ne dispose pas de poste informatique, la commune produit des documents, pour certains contemporains de la décision attaquée, établissant le contraire. S'il soutient qu'elle n'est pas indispensable au service, il ne l'établit pas et ne contredit pas utilement les arguments de la commune sur ce point. Si enfin, il soutient que l'intéressée ne dispose pas encore du bureau financé par le fonds d'insertion des personnes handicapées, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Ce faisant, la commune d'Auxonne justifie des nécessités de service alléguées pour refuser de faire droit, à la date à laquelle cette décision a été prise, à la désignation de Mme C comme bénéficiaire des décharges d'activité dont dispose le syndicat requérant. 
 12. En dernier lieu, et en tout état de cause, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la décision de la commune d'Auxonne ou son maire aurait été mue par une volonté d'entrave à la liberté syndicale. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale est fondé à demander l'annulation de la décision du 17 février 2022, par laquelle le maire de la commune d'Auxonne a refusé d'accorder une décharge d'activité de service pour exercice du droit syndical à Mme C et Mme A, agents de la commune. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 14. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ".  
 15. Sous réserve que la demande du syndicat requérant soit confirmée, que celui-ci dispose d'un contingent suffisant de décharges d'activité de service et qu'il n'ait pas été fait droit à cette demande en cours d'instance, les motifs du présent jugement impliquent qu'il soit enjoint à la commune d'Auxonne de faire droit à la demande de décharge d'activité de service sollicitée, à raison de douze heures par semaine, hors vacances scolaires, au bénéfice de Mme A. Au contraire, les motifs du présent jugement impliquent seulement qu'il soit enjoint à la commune d'Auxonne de réexaminer la demande formée par le syndicat requérant, en tant qu'elle concerne Mme C. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'enjoindre à la commune d'Auxonne de procéder à ces mesures d'exécution dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d'Auxonne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d'Auxonne une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 17 février 2022, par laquelle le maire de la commune d'Auxonne a refusé d'accorder une décharge d'activité de service pour exercice du droit syndical à Mme C et Mme A, agents de la commune, est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune d'Auxonne, sous réserve de la confirmation de la demande du syndicat requérant, de la disponibilité d'un contingent suffisant de décharges d'activité de service à cet effet, et de ce qu'il n'ait pas déjà été fait droit à cette demande en cours d'instance, de faire droit à la demande de décharge d'activité de service sollicitée par le syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale, à raison de douze heures par semaine, hors vacances scolaires, au bénéfice de Mme A, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Il est enjoint à la commune d'Auxonne de réexaminer la demande de décharge d'activité de service sollicitée par le syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale au bénéfice de Mme C, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 4 : La commune d'Auxonne versera au syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête du syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale est rejeté. 
 Article 6 : Les conclusions de la commune d'Auxonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 7 : Le présent jugement sera notifié au syndicat interdépartemental Fédération autonome de la fonction publique territoriale et à la commune d'Auxonne. 
 Copie pour information en sera adressée à Mme E A et à Mme D C. 
 Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller,  
 M. Cherief, conseiller. 
 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2023. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc