TA21 · 2ème chambre — 7 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré, enregistré le 4 mai 2022, le préfet de la Côte-d'Or demande au tribunal d'annuler la délibération n° DEL_2021_116 du 13 décembre 2021 du conseil municipal de la commune de Chenôve portant approbation d'un protocole d'accord sur l'organisation et l'aménagement du temps de travail fixant les modalités et conditions de mise en œuvre du temps de travail pour les agents de la commune et du centre communal d'action sociale de Chenôve. 
 Il soutient que :  
 - le déféré est recevable ; 
 - la délibération contestée méconnaît les dispositions de l'article 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, qui conditionnent la possibilité de retenir une durée de temps de travail inférieure à 1 607 heures pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux, dès lors qu'une réduction du temps de travail ne peut intervenir que dans le cas où les sujétions particulières impliquent une activité pénible ou dangereuse, dans la limite de 1 607 heures annuelles maximales, que l'attribution de jours de repos supplémentaires est irrégulière, et qu'une liste non exhaustive de métiers bénéficiant de sujétions particulières pour chaque cycle de travail ne saurait être justifiée par le contexte social de la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2022, la commune de Chenôve, représentée par la société à responsabilité limitée Adaes Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'État au titre de l'article L. 761-1 du code justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, le moyen soulevé par le préfet n'est pas fondé ; 
 - à titre subsidiaire, il y a lieu de moduler les effets dans le temps d'une annulation de la délibération litigieuse, en raison des effets qu'aurait cette annulation sur l'ensemble des agents territoriaux de la commune et sur le service des ressources humaines, compte tenu notamment de la précarité non sérieusement contestable du territoire de la commune, qui impose un rôle accru des services publics auprès de la population, et du mouvement social d'ampleur qui risque de résulter de la remise en cause du protocole d'accord adopté au terme d'un long et difficile processus de concertation. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 8 août 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 19 septembre 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 30 septembre 2022 par ordonnance du même jour. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 2201149 du 30 mai 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ; 
 - l'ordonnance n° 22LY01778 du 7 juillet 2022 du président de la troisième chambre de la cour administrative d'appel de Lyon ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ; 
 - le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; 
 - le décret n° 2011-623 du 12 juillet 2001 ; 
 - la décision n° 2022-1006 QPC du 29 juillet 2022 du Conseil constitutionnel ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B A, 
 - les conclusions de Mme Mélody Desseix, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. D et de Mme C, représentant le préfet de la Côte-d'Or et celles de Me Metz, représentant la commune de Chenôve. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par la délibération n° DEL_2021_116 du 13 décembre 2021, le conseil municipal de la commune de Chenôve dans la Côte-d'Or a approuvé le protocole d'accord sur l'organisation et l'aménagement du temps de travail fixant les modalités et conditions de mise en œuvre du temps de travail pour les agents de la commune et du centre communal d'action sociale de Chenôve, qui prévoit lui-même son entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2022. Par un courrier, en date du 17 janvier 2022, le préfet de la Côte-d'Or a formé un recours gracieux auprès de la commune de Chenôve, dirigé contre cette délibération. Par une lettre, en date du 15 mars 2022, le maire de la commune de Chenôve a indiqué au préfet de la Côte-d'Or que la commune avait entendu définir trois nouveaux cycles de travail, un régime annualisé, tenant compte des variations d'activité, un régime hebdomadaire et un régime des cadres de direction, et reconnaître des situations des sujétions liées, d'une part, à la pénibilité et d'autre part, à la reconnaissance des conditions particulières de travail, concernant l'intégralité des agents de la collectivité. Par une ordonnance du 30 mai 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Dijon, à la demande du préfet de la Côte-d'Or, a suspendu l'exécution de la délibération du 13 décembre 2021 jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur le présent déféré. Par une ordonnance du 7 juillet 2022, le président de la troisième chambre de la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté la requête de la commune de Chenôve dirigée contre cette ordonnance. Par son déféré, le préfet de la Côte-d'Or demande au tribunal d'annuler la délibération du 13 décembre 2021. Eu égard à la portée de son déféré, il doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler cette délibération, en tant que le protocole qu'elle approuve prévoit respectivement un jour, trois ou cinq jours et sept jours de repos supplémentaires pour les agents relevant de chacun des trois cycles de travail qu'il définit. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes du premier alinéa du I de l'article 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique : " Les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ayant maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale disposent d'un délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes pour définir, dans les conditions fixées à l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, les règles relatives au temps de travail de leurs agents. Ces règles entrent en application au plus tard le 1er janvier suivant leur définition. ". Aux termes de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version applicable au litige : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du premier alinéa. () / Les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale peuvent être maintenus en application par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité social territorial, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail. ". 
 3. Aux termes de l'article premier, dans sa version applicable au litige, du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature, rendu applicable aux agents territoriaux par l'article premier du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat ainsi que dans les établissements publics locaux d'enseignement. / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. / Cette durée annuelle peut être réduite, par arrêté du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pris après avis du comité technique ministériel, et le cas échéant du comité d'hygiène et de sécurité, pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux. ". Aux termes de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux. " Aux termes du premier alinéa de son article 4 : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité technique compétent, les conditions de mise en place des cycles de travail prévus par l'article 4 du décret du 25 août 2000 susvisé. ". 
 4. En vue d'une harmonisation de la durée du temps de travail au sein des fonctions publiques, et de la suppression des dérogations à la durée annuelle de travail de 1 607 heures dans la fonction publique territoriale, l'article 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique susvisée prévoit que les collectivités territoriales, lorsqu'elles ont maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale, doivent définir les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans un délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, soit à compter du 18 mai 2020 pour les communes dont le conseil municipal a été élu au complet au premier tour et du 28 juin 2020 pour les autres. L'entrée en application des dispositions en résultant a été fixée au plus tard à compter du 1er janvier 2022.  
 5. Par ailleurs, il résulte des dispositions citées ci-dessus, d'une part, que le décompte de la durée du temps de travail dans les services des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant s'effectue sur une base annuelle et que cette durée est, sauf dans l'hypothèse où les agents sont soumis à des sujétions particulières, fixée à 1 607 heures et, d'autre part, que les jours de congés légaux ne sont pas décomptés dans la " durée de travail effectif " définie à l'article 2 du décret du 25 août 2000. Ainsi, dans l'hypothèse où des agents se voient attribuer des jours de congés excédant le nombre de jours de congés légaux, il appartient à l'autorité compétente de définir une organisation des cycles de travail qui concilie cette décision avec le respect de la durée annuelle de 1 607 heures du temps de travail. Enfin, il résulte des dispositions rappelées ci-dessus de l'article 2 du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, qui ont pour effet de définir de manière exhaustive les cas dans lesquels il est possible de prévoir des dérogations à la durée annuelle de travail de 1 607 heures, que le champ de ces dérogations est expressément limité aux seules hypothèses de sujétions intrinsèquement liées à la nature même des missions. 
 6. Par le protocole d'accord sur l'organisation et l'aménagement du temps de travail fixant les modalités et conditions de mise en œuvre du temps de travail pour les agents de la commune et du centre communal d'action sociale de Chenôve, approuvé par la délibération litigieuse, la commune a mis en place trois cycles de travail, le premier applicable aux agents cadres de direction, prévoyant une durée hebdomadaire de travail de 39 heures, assortie de 23 jours par an au titre de la réduction du temps de travail, le deuxième dit " cycle de travail hebdomadaire ", prévoyant une durée hebdomadaire de travail de 37,5 heures, assortie de 15 jours par an au titre de la réduction du temps de travail, et le troisième dit " cycle de travail annuel ", prévoyant des temps de travail et de repos organisés sur l'ensemble de l'année civile ou scolaire prévoyant une durée annuelle de travail de 1 607 heures. En outre, la commune, tenant compte " de la typologie et de la sociologie de la collectivité ", a considéré que les agents relevant de chacun des trois cycles de travail étaient soumis à des sujétions particulières, les premiers en raison de l'amplitude horaire pouvant être modulée, des déplacements réguliers dans des quartiers ou lieux sensibles, du travail le week-end et de réunions en soirée, les deuxièmes en raison de particularités propres à des métiers limitativement énumérés consistant en une amplitude horaire pouvant être modulée, des déplacements réguliers dans des quartiers ou lieux sensibles, l'accueil de public parfois difficile, des services situés au cœur du quartier prioritaire de la politique de la ville, des conditions climatiques extérieures pour les agents techniques et un travail un week-end sur deux ou en soirée pour certains corps de métier, et les troisièmes, également en raison de particularités propres à des métiers limitativement énumérés consistant en des dates de congés payés imposées, une grande variation des cycles de travail, l'accueil d'enfants de réseaux d'éducation prioritaire, la précarité observée chez certains agents, le travail le week-end, en soirée ou de nuit, le port de charges, l'exposition à des produits parfois dangereux pour certains corps de métier, le travail en sous-sol et le travail d'équipe. Considérant, ce faisant, que tous les agents étaient soumis à des sujétions particulières, la commune a prévu, en-deçà du seuil de 1 607 heures, un nombre de jours de repos supplémentaires par an égal à un pour les agents relevant du premier cycle de travail, à trois ou cinq pour les agents relevant du deuxième cycle de travail, selon qu'ils sont en horaires fixes ou en horaires variables, et à sept pour les agents relevant du troisième cycle de travail. 
 7. En l'espèce, il résulte de ce qui précède et n'est pas contesté par la commune défenderesse que la totalité des agents de la commune ont été considérés comme relevant d'un cycle de travail soumis à des sujétions particulières. D'une part, pour établir un tel constat, et contrairement à ce qu'elle soutient, la commune de Chenôve ne pouvait légalement se fonder ni sur la typologie et la sociologie de la commune, ni sur les conditions d'exercice des missions des agents qui résulteraient, selon elle, de cette typologie, ni sur la circonstance que cette commune serait incluse dans divers dispositifs de la politique de la ville, ni sur la situation de la commune au regard de l'ordre public, mais seulement sur la nature des missions des agents et sur les spécificités des cycles de travail qui en résultent. D'autre part, et alors même, comme le soutient la commune, que le nombre des agents soumis à des sujétions particulières est sans incidence sur la légalité des dérogations apportées au seuil de 1 607 heures, correspondant à la durée annuelle de travail, cette collectivité ne saurait sérieusement soutenir, sans l'établir, que la totalité des agents de la commune disposeraient de missions qui seraient, par nature, soumises à des sujétions particulières au sens des dispositions précitées. Ainsi, les seules particularités énumérées des missions des cadres de direction, qui constituent toutes des conditions habituelles d'exercice des missions de tels cadres, ne constituent pas des sujétions particulières au sens des dispositions précitées. En outre, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier, et notamment des seules allégations de la commune, que tous les métiers énumérés des agents relevant du cycle de travail hebdomadaire, au nombre desquels ceux des responsables de service, des assistants administratifs, des assistants de direction, des chargés de mission, des chargés de projet, ou des coordinateurs, seraient tous soumis, eu égard à leur nature même, à une ou plusieurs des sujétions énumérées pour ce cycle de travail, par le protocole litigieux, et susceptibles de correspondre à des sujétions au sens des dispositions précitées. Dès lors, le préfet de la Côte-d'Or est fondé à soutenir que ce protocole, et la délibération qui l'a approuvé, méconnaissent les dispositions de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et celles de l'article 2 du décret du 12 juillet 2000 pris pour l'application de cet article 7-1, et par suite, à demander l'annulation de la délibération du 13 décembre 2021 du conseil municipal de la commune de Chenôve portant approbation d'un protocole d'accord sur l'organisation et l'aménagement du temps de travail, en tant que ce protocole prévoit respectivement un jour, trois ou cinq jours et sept jours de repos supplémentaires pour les agents relevant de chacun des trois cycles de travail qu'il définit. 
 Sur la modulation des effets dans le temps de l'annulation prononcée : 
 8. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur, que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 
 9. La commune en défense demande au tribunal, à titre subsidiaire, de prévoir que l'annulation prononcée ne prend effet qu'à compter de la date du 29 juin 2022, à laquelle a pris effet le nouveau protocole approuvé le 27 juin 2022 par le conseil municipal de la commune, en exécution de l'ordonnance du juge des référés du 30 mai 2022. Néanmoins, ni la précarité alléguée de la population de la commune, ni la nécessité alléguée de développer des services publics spécifiques, qui en résulterait, ni la durée de négociation du protocole initial, ni le risque d'un mouvement social ou du climat " anxiogène " susceptible de résulter de la décision du tribunal ne sont de nature à démontrer que l'annulation prononcée par le tribunal emporterait des conséquences manifestement excessives. En l'absence de toute donnée numérique produite à l'instance par la commune de Chenôve, sur les jours de congé déjà pris en application du protocole litigieux, et de toute démonstration des difficultés concrètes que poserait l'exécution d'une décision d'annulation sur l'organisation des agents en cycle annuel, alors que, comme cela vient d'être dit, l'effet de l'annulation prononcée par le tribunal se limite, dans les circonstances de l'espèce, à la remise en cause des jours de congé supplémentaires pris au cours de la période du 1er janvier au 29 juin 2022, les effets d'une annulation rétroactive de la délibération du 13 décembre 2021 n'apparaissent pas manifestement excessifs. Il n'y a pas lieu, dès lors, de limiter les effets dans le temps de cette annulation. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Chenôve demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération n° DEL_2021_116 du 13 décembre 2021 du conseil municipal de la commune de Chenôve portant approbation d'un protocole d'accord sur l'organisation et l'aménagement du temps de travail fixant les modalités et conditions de mise en œuvre du temps de travail pour les agents de la commune et du centre communal d'action sociale est annulée, en tant que ce protocole prévoit respectivement un jour, trois ou cinq jours et sept jours de repos supplémentaires pour les agents relevant de chacun des trois cycles de travail qu'il définit. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Chenôve présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Côte-d'Or et à la commune de Chenôve. 
 Copie en sera adressée pour information au ministre de la transformation et de la fonction publiques. 
 Délibéré après l'audience du 28 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 Mme Zeudmi Sahraoui, première conseillère, 
 M. Hugez, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023. 
 Le rapporteur, 
 I. A 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier, 
 lc