TA35 · 5ème Chambre — 27 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 mars 2022 et 27 mars 2024, M. B A, représenté par Me Donias, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 6 septembre 2021 par lequel le maire de Saint-Lunaire a sursis à statuer sur sa demande de permis d'aménager un lotissement de deux lots d'une partie de la parcelle cadastrée AT 70 situé 242, La Ville au Coq, ensemble la décision implicite par laquelle son recours gracieux a été rejeté ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Saint-Lunaire de réexaminer cette demande, dans le cadre de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Lunaire la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté attaqué doit être requalifié comme portant retrait d'un permis d'aménager tacite obtenu soit le 6 août 2021 dès lors que la demande de pièces manquantes n'était pas justifiée et n'a pu produire d'effet, soit le 8 septembre 2021, à l'expiration du délai d'instruction de trois mois après réception des pièces demandées, dès lors que cet arrêté n'a été notifié que postérieurement à l'obtention dudit permis ; ainsi requalifié, cet arrêté est entaché d'un vice de procédure en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dans l'application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, pour avoir tenu compte du projet de classement du terrain en zone agricole A figurant au projet de plan local d'urbanisme révisé arrêté alors que ce classement, procédant d'une erreur manifeste d'appréciation, ne pourra pas être légalement adopté ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation dans l'application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. 
 Par deux mémoires, enregistrés les 15 mars et 3 décembre 2024, la commune de Saint-Lunaire, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la demande de pièces manquantes portait sur des pièces légalement exigibles et était justifiée ; M. A a été avisé du pli contenant l'arrêté contesté le 7 septembre 2021 ; l'arrêté contesté ne saurait dès lors être requalifié comme portant retrait d'un permis d'aménager tacite ; le moyen tiré du vice de procédure commis en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration est donc inopérant ; 
 - les autres moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Desbourdes ; 
 - les conclusions de M. Moulinier, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Donias, représentant M. A, et de Me Messéant, représentant la commune de Saint-Lunaire. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A a déposé le 6 mai 2021 un dossier de demande de permis d'aménager un lotissement en deux lots d'une partie de la parcelle cadastrée AT 70, issue d'une unité foncière comprenant cette parcelle ainsi qu'une autre parcelle cadastrée AT 41, située 242, la Ville au Coq à Saint-Lunaire. Il demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 6 septembre 2021 par lequel le maire de Saint-Lunaire a sursis à statuer sur sa demande ainsi que la décision implicite par laquelle son recours gracieux a été rejeté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " (), doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits ; () ". 
 3. Aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III (), le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () / b) (), permis d'aménager () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-23 de ce même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / c) Trois mois () pour les demandes de permis d'aménager ". 
 4. En vertu de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, indique au demandeur de façon exhaustive, les pièces manquantes. Aux termes de l'article R. 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; () / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-41 de ce même code : " Une demande de production de pièce manquante () ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 () ". 
 5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des demandes de permis d'aménager naît un permis tacite, que le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas énumérée par le livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme mais que, en revanche, la demande relative à l'une des pièces qui peuvent être exigées fait obstacle à la naissance d'un permis tacite à l'expiration du délai d'instruction, la circonstance que la pièce ait pu être inutile étant sans incidence à cet égard. 
 6. Il ressort des termes mêmes de la demande de pièce manquante adressée à M. A par courrier du maire de Saint-Lunaire du 27 mai 2021 que ledit maire a sollicité du pétitionnaire la production du programme des travaux d'aménagement et d'une version corrigée du plan de composition d'ensemble du projet coté dans les trois dimensions. Ces pièces étant respectivement énumérées aux c) de l'article R. 442-5 et 2° de l'article R. 441-4 du code de l'urbanisme, la demande les concernant a produit ses effets, sans qu'il soit besoin de déterminer si cette demande était légalement justifiée eu égard à la composition initiale du dossier de demande du permis d'aménager. Il en résulte que le délai d'instruction de trois mois du permis d'aménager n'a pu commencer à courir qu'à compter du 8 juin 2021, date à laquelle les pièces demandées à M. A ont été réceptionnées à la mairie de Saint-Lunaire, et que ce délai devait donc expirer le 8 septembre suivant. 
 7. Lorsque la décision refusant le permis est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ainsi que le prévoit le premier alinéa de l'article R. 424-10 du code de l'urbanisme, dont les dispositions s'appliquent également à la décision de sursis à statuer, le demandeur est réputé avoir reçu notification de la décision à la date de la première présentation du courrier par lequel elle lui est adressée. Il incombe à l'administration, lorsque sa décision est parvenue au pétitionnaire après l'expiration de ce délai et qu'elle entend contester devant le juge administratif l'existence d'un permis tacite, d'établir la date à laquelle le pli portant notification sa décision a régulièrement fait l'objet d'une première présentation à l'adresse de l'intéressé.  
 8. Par la production de son accusé de réception postal, la commune de Saint-Lunaire établit que la première présentation du pli portant notification à M. A de l'arrêté contesté est intervenue le 7 septembre 2021 avant que n'expire le délai d'instruction de la demande de permis d'aménager. Ainsi, aucun permis d'aménager tacite n'est réputé intervenu avant l'arrêté attaqué. Par conséquent, la décision de sursis à statuer contestée ne peut être requalifiée comme portant retrait d'un tel permis tacite. Par suite, dès lors que cette décision doit être regardée comme prise sur la demande de M. A, le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire préalable en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté comme inopérant. 
 9. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " () / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus () aux articles (), L. 153-11 () du présent code () ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " () / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ". 
 10. Par délibération du 10 juillet 2017, le conseil municipal de Saint-Lunaire a prescrit la révision générale du plan local d'urbanisme communal. Il a débattu les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables du futur plan local d'urbanisme à l'occasion de ses séances des 21 janvier 2019 et 9 novembre 2020. Puis, par une délibération du 8 août 2021, il a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, lequel classe le terrain d'assiette du projet de M. A en zone agricole A où les lotissements destinés à l'habitation sont interdits. Il est constant qu'à ce stade, les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ayant notamment été débattues et le projet de plan arrêté, la procédure de révision générale du plan local d'urbanisme de Saint-Lunaire était suffisamment avancée pour qu'il soit fait usage des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. 
 11. Un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis d'aménager qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution. 
 12. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Une zone agricole du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit La Ville au Coq comprend sur sa partie Sud, à cheval d'Ouest en Est sur les territoires des communes de Saint-Briac-sur-Mer et de Saint-Lunaire, une zone d'activité comprenant un peu plus d'une cinquantaine de bâtiments développant d'importantes emprises au sol. La partie Ouest de cette zone d'activité est prolongée vers le Nord-Est par une zone d'habitat comprenant d'abord un peu plus d'une vingtaine de maisons regroupées sur le territoire de la commune de Saint-Briac-sur-Mer contre la zone d'activité qui la borde au Sud et à l'Ouest, puis, au Nord, sur le territoire de la commune de Saint-Lunaire, une quinzaine d'habitations supplémentaires. Si cette dernière partie urbanisée du lieu-dit La Ville au Coq prolonge la zone d'habitation se trouvant sur le territoire de la commune voisine, elle n'est bordée par celle-ci qu'au Sud-Ouest, étant en revanche entourée au Sud-Est, à l'Est, au Nord et au Nord-Ouest par un plus vaste secteur agricole et à l'Ouest par un espace boisé à caractère naturel. Dans ces conditions, en dépit de la continuité de ces quelques dernières habitations avec la partie urbanisée de la partie du même lieu-dit se trouvant à Saint-Briac-sur-Mer, la commune de Saint-Lunaire pouvait, eu égard à la situation de ces quelques habitations au sein d'un plus vaste secteur à caractère agricole et à leur absence d'organisation suffisamment dense, prévoir un classement de l'ensemble de ce secteur en zone agricole A sans commettre d'erreur manifeste. 
 14. À cet égard, le plan local d'urbanisme devant classer des secteurs et non des parcelles, ne saurait avoir aucune incidence la circonstance que le terrain d'assiette du projet n'aurait pas, pour ce qui le concerne, de potentiel agronomique. N'a pas plus d'incidence la circonstance que la commune de Saint-Briac-sur-Mer ait, compte tenu de la situation de la partie Sud de ce lieu-dit, fait le choix de le classer, sur son territoire, en totalité en zone urbaine. Et n'a pas davantage d'incidence la circonstance que le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo a identifié ce lieu-dit au titre des secteurs déjà urbanisés mentionnés par le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, la commune de Saint-Lunaire pouvant légalement faire le choix de limiter ce secteur déjà urbanisé sur son territoire à celle de ses deux parties non contiguës, qui correspond à la zone d'activité. Par suite, en fondant sa décision de sursis à statuer sur la prévision du classement du terrain d'assiette du projet de M. A en zone agricole A, la commune de Saint-Lunaire n'a pas commis d'erreur de droit. 
 15. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, ce classement parcellaire, qui est notamment motivé au projet d'aménagement et de développement durables par le souci de la modération de la consommation de l'espace et de la préservation de l'activité agricole, interdit la construction de nouvelles habitations. Par conséquent, un projet de lotissement prévoyant la construction de deux habitations, en marge de l'espace déjà urbanisé du lieu-dit La Ville au Coq, qui serait de nature à renforcer la présence de l'urbanisation dans un secteur à vocation agricole, est en nette contrariété avec les prévisions réglementaires arrêtées. Cette circonstance traduisant une compromission de l'exécution du futur plan local d'urbanisme de Saint-Lunaire, elle justifiait qu'il soit sursis à statuer sur la demande de permis d'aménager présentée par M. A. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que, par l'arrêté attaqué, le maire de Saint-Lunaire aurait fait une inexacte application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. 
 16. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 17. Le présent jugement n'impliquant l'adoption d'aucune mesure d'exécution, les conclusions présentées par M. A à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint-Lunaire, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. A la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A une somme à verser à la commune de Saint-Lunaire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Lunaire présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Saint-Lunaire. 
 Délibéré après l'audience du 13 mai 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Tronel, président, 
 M. Terras, premier conseiller, 
 M. Desbourdes, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 W. DesbourdesLe président, 
 Signé  
 N. Tronel 
 La greffière, 
 Signé  
 E. Douillard 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.