TA35 · 3ème Chambre — 12 juin 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête, enregistrée le 17 mars 2022 sous le n° 2201407, l'entreprise Emmanuelle Boutique, représentée par la Selarl Barok avocats, demande au tribunal :   
 1°) de condamner l'État à lui verser la somme de 35 000 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2020 en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi résultant des mesures de restriction et fermeture décidées par le gouvernement dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est recevable dès lors qu'elle a formulé une demande indemnitaire par courrier auprès du Premier ministre le 16 avril 2021 ; 
 - à titre principal, l'État a méconnu les conditions d'application du principe de précaution issu de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne, de l'article 5 de la Charte de l'environnement, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : les mesures de fermeture répétitive des restaurants et des commerces dits " non essentiels " décidées par le gouvernement sont manifestement et totalement disproportionnées par rapport à l'objectif de baisse du taux de contamination de la population en l'absence de corrélation ; en outre, l'État en instaurant des mesures de police différentes pour les restaurants et les cantines scolaires, alors que ces deux catégories d'établissements relèvent de la même situation, a procédé à une différence de traitement injustifiée donnant lieu à une discrimination ; les mesures sanitaires n'étaient ni nécessaires ni adaptées ni cohérentes avec l'allègement des mesures de police adoptées pour le reste de la population nationale ; les données scientifiques sur lesquelles s'est appuyé le gouvernement pour justifier la fermeture des bars et des restaurants ne sauraient suffire à imposer de telles mesures restrictives ; alors que la fermeture des commerces porte atteinte au principe constitutionnel qu'est la liberté d'entreprendre, les bénéfices découlant de ce type de mesure sanitaire ne sont pas concrets, lorsque les coûts qu'elles ont engendrés sur l'économie sont dramatiques ; le gouvernement n'a jamais apporté les preuves scientifiques du lien de causalité entre la baisse du taux de contamination de la population et la fermeture des établissements concernés par les mesures restrictives ; 
 - au regard du non-respect des conditions de mise en œuvre du principe de précaution, les mesures de police adoptées sont illégales et de nature à engager la responsabilité pour faute de l'État ; 
 - elle a subi un préjudice direct et certain, dès lors que les mesures de fermeture prises par le Gouvernement ont entraîné une baisse considérable de son chiffre d'affaires, outre un préjudice moral ; 
 - à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'État doit être engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques : son préjudice présente une certaine gravité ainsi qu'un caractère anormal et spécial. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mars 2023, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable en l'absence de preuve de réception d'une demande indemnitaire préalable ;  
 - à titre subsidiaire :  
 * l'État n'a commis aucune faute : les mesures de police sanitaires luttant contre la pandémie de Covid-19 ont été juridiquement fondées, jusqu'au 23 mars 2020, sur l'article L. 3131-1 du code de la santé publique et la théorie des circonstances exceptionnelles puis à compter du 24 mars 2020, sur les régimes ad hoc votés par le législateur ; le principe de précaution consacré par l'article 5 de la Charte de l'environnement à laquelle le préambule de la Constitution de 1958 fait référence, n'est utilement invocable qu'à l'encontre des décisions affectant l'environnement ; le principe de précaution fondé sur l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne est sans incidence sur les mesures qui sont régies par le droit national des États membres et, en tout état de cause, l'existence et la portée des risques liés à une contamination au Covid-19 sont scientifiquement établies ; la société requérante n'établit pas, par ses seules allégations, que les mesures litigieuses n'étaient ni adaptées, ni nécessaires, ni proportionnées aux risques sanitaires encourus ; le principe d'égalité entre les cantines scolaires et les restaurants n'a pas été méconnu dès lors que ces établissements ne relevaient pas de la même situation ; il n'appartient pas au juge d'apprécier la cohérence des normes relevant du même niveau de la hiérarchie des normes et les mesures sanitaires étaient en tout état de cause cohérentes ; 
 * il n'existe aucun lien de causalité entre les fautes alléguées et le préjudice invoqué dès lors que si la société requérante a fermé son établissement, il s'agit d'une décision résultant de sa seule volonté et non des mesures gouvernementales ; la société requérante ne démontre pas davantage avoir été impactée par les mesures relatives aux établissements de la catégorie N, ou même de la catégorie M, des décrets n° 2020-293 du 23 mars 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;  
 * la société requérante n'a subi aucun préjudice : afin de limiter les conséquences économiques des mesures sanitaires, de nombreux dispositifs de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de Covid-19 ont été mis en place et elle ne démontre pas n'avoir pas perçu d'aides de l'État compensant les préjudices économiques causés par les mesures sanitaires ; 
 * la responsabilité sans faute de l'État ne peut pas être engagée : la société requérante n'établit pas l'existence d'un lien de causalité direct entre les décrets n° 2020-293 du 23 mars 2020 puis n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 et son préjudice lié à une fermeture de son commerce durant les trois confinements ; son préjudice ne revêt aucun caractère spécial ni anormal.  
 Par ordonnance du 25 avril 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 13 mai 2024. 
 II. Par une requête, enregistrée le 20 juin 2022, sous le n° 2203138, l'entreprise Emmanuelle Boutique, représentée par la Selarl Barok avocats, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'État à lui verser la somme de 35 000 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2020 en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi résultant des mesures de restriction et fermeture décidées par le Gouvernement dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 Elle soutient que la requête est recevable dès lors qu'elle a formulé une demande indemnitaire préalable par courrier auprès du Premier ministre le 24 mars 2022 et soulève les mêmes moyens que ceux exposés au soutien de la requête n° 2201407. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mars 2023, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir les mêmes arguments que dans la requête n° 2201407. 
 Par ordonnance du 25 avril 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 13 mai 2024. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment la Charte de l'environnement ; 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - le code de la santé publique ;   
 - le code de l'environnement ; 
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; 
 - la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ; 
 - la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ; 
 - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; 
 - l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020, notamment son article 8 ; 
 - le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020, notamment son article 10 ; 
 - le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ; 
 - le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020, notamment son article 42 ; 
 - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, notamment son article 42 ; 
 - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
 - l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid-19 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Plumerault ; 
 - les conclusions de M. Martin, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  L'entreprise Emmanuelle Boutique, dont Mme A est la représentante légale, exerce une activité de prêt-à-porter. Par deux réclamations des 16 avril 2021 et 24 mars 2022, elle a demandé au Premier ministre de l'indemniser des préjudices matériels et moraux qu'elle estime avoir subis en raison des mesures de fermeture de catégories d'établissement recevant du public dont elle relève et de la limitation des déplacements prises par le Gouvernement pour lutter contre l'épidémie de Covid-19. Ces demandes ayant été implicitement rejetées, elle demande au tribunal de condamner l'État à lui verser la somme de 35 000 euros, assortie des intérêts au taux légal, à titre principal sur le fondement de la responsabilité pour faute, du fait du non-respect des conditions de mise en œuvre du principe de précaution et, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute, du fait de la rupture d'égalité devant les charges publiques. 
 2.  Les requêtes nos 2201407 et 2203138 de l'entreprise Emmanuelle Boutique présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur le cadre du litige : 
 3.  Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain () en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres () / () / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, (). ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : () 5° Ordonner la fermeture provisoire d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l'exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité ; ()/  10° En tant que de besoin, prendre par décret toute autre mesure réglementaire limitant la liberté d'entreprendre, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l'article L. 3131-12 du présent code (). Ces mesures doivent être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ".  
 4.  L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence. En raison d'une progression de l'épidémie, le décret du 14 octobre 2020 a déclaré l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur le territoire national et la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 16 février 2021 inclus. 
 5.  Le ministre chargé de la santé, sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, par un arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid-19,  puis le Premier ministre, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du même code, par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ont décidé que les établissements recevant du public, magasins de vente, relevant du type M défini par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, ne peuvent accueillir de public. Les mesures restrictives d'ouverture au public des magasins de vente ont été maintenues par les décrets successifs susvisés, en date des 11 mai, 31 mai, 10 juillet, 16 et 29 octobre 2020. 
 6.  Par ailleurs, le décret du 30 mars 2020 susvisé a fixé le champ d'application du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences, économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, créé par une ordonnance du 25 mars 2020, ainsi que les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Outre le fonds de solidarité, le gouvernement a mis en place différents types d'aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l'État jusqu'au 30 juin 2021. 
 Sur la responsabilité pour faute de l'État : 
 En ce qui concerne le moyen tiré d'une atteinte au principe de précaution par les mesures de police sanitaire : 
 7.  Aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Aux termes de son article 5 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Aux termes du 1° du II de l'article L.110-1 du code de l'environnement : " la protection et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s'inspirent notamment du " principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable () ".  
 8.  Aux termes du paragraphe 2 de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur. () ". 
 9.  Il résulte des dispositions précitées de l'article 5 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement que le principe de précaution s'applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Dès lors, il ne saurait être utilement invoqué par la société requérante à l'encontre des carences alléguées de l'État dans la mise en œuvre des mesures sanitaires de fermeture au public qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l'environnement. En tout état de cause, ce principe, également garanti par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne saurait utilement être invoqué à l'encontre des mesures susmentionnées dès lors qu'elles ne relèvent que du droit national. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution doit être écarté comme inopérant. 
 En ce qui concerne le caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures en litige et l'atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie : 
 10.  Par les dispositions citées au point 3, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l'État mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de la santé publique la compétence pour édicter, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l'épidémie de Covid-19, en vue, notamment, d'assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l'ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l'évolution de la situation.  
 11.  En faisant valoir que l'ensemble des mesures de police spéciale mise en œuvre par le gouvernement n'ont pas respecté les conditions de mise en œuvre du principe de précaution, telles que la proportionnalité, la cohérence avec des mesures similaires adoptées précédemment, l'analyse des coûts et bénéfices de l'action ou de l'absence d'action, le réexamen à la lumière des nouvelles données scientifiques et la capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les preuves, la société requérante, qui se prévaut également d'une atteinte à la liberté  d'entreprendre ainsi qu'à la liberté du commerce et de l'industrie, doit être regardée comme contestant le caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures en litige. 
 12.  En l'espèce, contrairement à ce qu'elle soutient, et quand bien même elle ne relève pas de cette catégorie d'établissements, l'entreprise Emmanuelle Boutique n'établit pas que la fermeture des restaurants et des commerces dits " non-essentiels " a été sans incidence sur les taux de contamination de la population entre les mois d'octobre 2020 et février 2021 alors qu'il résulte de l'instruction qu'une corrélation existe entre la baisse du taux de contamination et la fermeture des établissements concernés. De même, si elle fait état, sans en apporter la preuve, d'une baisse de son chiffre d'affaires, elle n'intègre pas les éventuelles aides financières mentionnées au point 6 mises en place par le gouvernement et qu'elle a pu percevoir. Dans ces conditions et eu égard aux circonstances exceptionnelles dans lesquelles ont été adoptées les mesures en litige, caractérisées par une augmentation rapide de la circulation du virus et une possible saturation à brève échéance des structures hospitalières à l'échelle nationale, ainsi qu'à leur caractère circonscrit dans le temps, l'interdiction de déplacement et la fermeture des établissements recevant du public à l'exception de ceux qui fournissent des biens et services de première nécessité à l'échelle de l'ensemble du territoire national présentaient  pour la population générale, eu égard aux risques sanitaires encourus et à l'objectif de protection de la santé publique poursuivi, à la date à laquelle elles ont été édictées, un caractère adapté, nécessaire et proportionné, malgré l'atteinte portée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre. 
 En ce qui concerne le principe d'égalité et de non-discrimination : 
 13.  Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 
 14.  Si, toujours au titre des conditions de mise en œuvre du principe de précaution, l'entreprise Emmanuelle Boutique se prévaut de ce que les principes d'égalité et de non-discrimination ont été méconnus  au regard de la décision de maintenir la fermeture des restaurants, contrairement aux cantines scolaires, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les mesures en litige seraient constitutives d'une atteinte aux principes d'égalité et de non-discrimination dès lors qu'en tant qu'entreprise de prêt-à-porter elle n'est pas dans une situation analogue à celle des restaurants, a fortiori des cantines scolaires, au regard de la nécessité de garantir la continuité de la vie de la Nation, notamment de permettre la fourniture de repas et de services essentiels à la population.  
 Sur la responsabilité sans faute de l'État : 
 15.  La responsabilité de l'État du fait des lois est susceptible d'être engagée, d'une part, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi à la condition que cette loi n'ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. 
 16.  La société requérante se prévaut d'une rupture d'égalité devant les charges publiques. Toutefois, dès lors que l'ensemble des établissements recevant du public relevant de sa catégorie ont été régis par les dispositions du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19, puis par celles des décrets des 11 mai 2020, 31 mai 2020, 10 juillet 2020, 16 octobre 2020, 29 octobre 2020 et 1er juin 2021 et étaient donc concernés, en raison de la nature de leur activité, par les mesures de fermetures administratives critiquées, l'entreprise individuelle Emmanuelle Boutique n'établit pas avoir subi un préjudice spécial. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État du fait de l'édiction de mesures règlementaires prises sur le fondement de la loi visant à lutter contre la propagation du virus Covid-19. 
 17.  Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que les requêtes de l'entreprise individuelle Emmanuelle Boutique doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que l'entreprise Emmanuelle Boutique demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes de l'entreprise Emmanuelle Boutique sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'entreprise Emmanuelle Boutique, au Premier ministre et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Délibéré après l'audience du 22 mai 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Berthon, président, 
 Mme Plumerault, première conseillère, 
 Mme Thalabard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 F. Plumerault 
 Le président, 
 signé 
 E. BerthonLa greffière d'audience, 
 signé 
 J. Jubault 
 La République mande et ordonne au Premier ministre et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 2201407, 2203138