TA21 · 1ère chambre — 4 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoire complémentaires enregistrés les 30 juin 2022, 1er décembre 2022, 4 décembre 2022, 14 février 2023, 27 février 2023, 16 mars 2023, 19 mars 2023, puis un mémoire récapitulatif enregistré le 23 mars 2023 produit à la demande du tribunal en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, M. A B conteste la décision du 12 mai 2022 par laquelle le président de la communauté de communes de l'Aillantais en Bourgogne a rejeté son recours visant à contester le classement de la parcelle cadastrée A 303, située sur le territoire de la commune de Sommecaise, en zone naturelle du plan local d'urbanisme intercommunal. 
 Il soutient que : 
 - l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été précédée de la consultation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et aucun prospectus d'information n'a été distribué aux habitants ;  
 - le conseil communautaire aurait dû délibérer à nouveau à la suite de l'avis défavorable émis par la commune des Ormes sur le plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme ; 
 - le dossier soumis à l'enquête publique est incomplet, faute de contenir l'avis du conseil régional de Bourgogne Franche-Comté et du conseil départemental de l'Yonne ; 
 - l'enquête publique ne pouvait débuter avant la date d'achèvement des formalités de publicité auxquelles est soumis le plan local d'urbanisme ; 
 - le rapport de la commission d'enquête n'est pas suffisamment motivé et il est antidaté ; 
 - le rapport de présentation ne décrit pas les incidences notables du plan sur l'environnement, ne présente pas les mesures envisagées pour éviter, réduire et compenser ces incidences négatives et ne justifie pas les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet a été retenu parmi les partis d'aménagement envisagés ; 
 - l'analyse de la consommation d'espaces naturels contenue dans le rapport de présentation n'a pas été actualisée, ce qui a conduit les auteurs du plan à surestimer cette consommation et à surévaluer les besoins fonciers futurs ; 
 - il existe une contradiction entre le projet d'aménagement et de développement durables, le plan de zonage et le règlement ; 
 - le classement de sa parcelle A 303 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, alors que cette parcelle et la parcelle A 304 ne forment pas une seule et même unité foncière, qu'aucune étude n'a été réalisée sur la rétention foncière dans lotissement dit " C ", qui empêche d'atteindre les objectifs de construction, et que d'autres parcelles comparables à la sienne sont classées en zone urbaine ; 
 - ce classement porte atteinte à son droit de propriété tel que protégé par l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 27 octobre 2022 et 20 février 2023, la communauté de communes de l'Aillantais, représentée par la SELAS Acta Publica, conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, dès lors que le tribunal a déjà statué sur la demande de M. B et l'a rejetée par un jugement n° 2100696 du 17 mars 2022, lequel est revêtu de l'autorité de la chose jugée ; 
 - aucun des moyens invoqués n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 22 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 mai 2023. 
 Des mémoires ont été enregistrés les 4 avril 2023 et 2 mai 2024 pour M. B et n'ont pas été communiqués. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viotti, conseillère, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a fait l'acquisition, en décembre 2020, d'une parcelle non bâtie située sur le territoire de la commune de Sommecaise, cadastrée sous la section A n° 303 et faisant partie du lotissement dit " C " créé en 1973. Ce terrain a été classé en zone naturelle par le plan local d'urbanisme de la communauté de communes de l'Aillantais en Bourgogne, tel qu'approuvé par délibération du 28 janvier 2020. Par un jugement n° 2100696 du 17 mars 2022, le tribunal a rejeté le recours formé par M. B à l'encontre de cette délibération. Le 9 mai 2022, l'intéressé a exercé un " recours gracieux " auprès du président de la communauté de communes de l'Aillantais pour solliciter le " retrait " de la délibération du 28 janvier 2020 en tant qu'elle concerne la parcelle A 303, tout en indiquant espérer trouver une " solution amiable pour l'abrogation partielle " de ce plan local d'urbanisme intercommunal. Par une décision du 12 mai 2022, le président de la communauté de communes de l'Aillantais en Bourgogne a rejeté ce recours comme tardif. M. B conteste cette décision, estimant qu'elle lui ouvre droit à un " recours contentieux " en vue d'obtenir une " abrogation partielle " du plan local d'urbanisme de l'Aillantais. Compte tenu des termes de la demande formée le 9 mai 2022 et de ses écritures, M. B doit être regardé comme ayant sollicité auprès de l'administration l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'il classe sa parcelle en zone naturelle et comme demandant au tribunal, par voie de conséquence, d'annuler la décision du 12 mai 2022 en tant qu'elle refuse de faire droit à cette demande.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 3. En premier lieu, si, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger un acte réglementaire, la légalité des règles fixées par celui-ci, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 
 4. En conséquence de ce qui vient d'être énoncé, doivent être écartés comme inopérants les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure de concertation, de la méconnaissance de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, de l'incomplétude du dossier soumis à enquête publique, de l'irrégularité de l'enquête publique ainsi que du rapport de la commission d'enquête, de l'insuffisance du rapport de présentation au regard des exigences des articles L. 104-4 et L. 151-4 du code de l'urbanisme en ce qui concerne la description des incidences que peut avoir le plan local d'urbanisme sur l'environnement, la présentation des mesures envisagées pour éviter, réduire et compenser ces incidences négatives, l'exposé des raisons pour lesquelles, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu et l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 6. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation entre une disposition du règlement du plan local d'urbanisme et une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 7. En l'espèce, M. B conteste la cohérence entre le règlement, le document graphique et le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal. Toutefois, ce moyen est dépourvu des précisions permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. Il ne peut, dans ces conditions, qu'être écarté.  
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". Selon l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : () / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; () ". 
 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Ils peuvent, en particulier, être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs mentionnés à l'article R. 151-24 précité du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces points ne peut être censurée par le juge de l'excès de pouvoir que lorsqu'elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou lorsqu'elle se trouve entachée d'une erreur manifeste. 
 10. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la communauté de communes de l'Aillantais, librement accessible au juge et aux parties sur le site internet Géoportail de l'urbanisme, que ses auteurs ont souhaité préserver les milieux naturels, notamment les espaces tampons d'intérêt écologique et paysagers situés en périphérique des bourgs et dans les " villages-jardins ", ces derniers étant identifiés par le rapport de présentation comme un atout du territoire intercommunal. Pour parvenir à ces objectifs, la communauté de communes se donne pour ambition de réduire la consommation d'espaces agricoles et naturels en développant les bourgs de manière équilibrée et raisonnée. Le projet d'aménagement et de développement durables fixe ainsi un objectif de consommation foncière de 46 hectares sur la période 2019 à 2030. A ce titre, le rapport de présentation souligne l'existence de nombreux espaces à valoriser au sein des bourgs mais constate, au détriment de ces derniers, un développement urbain important de certains hameaux, ce qui tend à dégrader la silhouette des villages. Ainsi, le rapport de présentation expose qu'il est nécessaire de " maîtriser le développement résidentiel et de limiter son extension sur les espaces agricoles et naturels en trouvant le bon équilibre entre développement en extension et mobilisation des dents creuses en centres-bourgs pour que l'urbanisation ne se fasse pas au détriment de l'identité patrimoniale et villageoise ". Fait partie de ces hameaux le lieu-dit de la Brionnerie, important quartier résidentiel implanté en plein cœur d'un massif forestier sur le territoire de la commune de Sommecaise. 
 11. Ainsi qu'il a été dit, la parcelle A 303 appartenant à M. B se situe dans le lotissement dit " C ", construit dans les années 1970 au sein d'un vaste espace forestier. Ce terrain a été classé en zone naturelle par le plan local d'urbanisme adopté le 28 janvier 2020. D'une superficie d'environ 2 560 mètres carrés, il est entièrement boisé et dépourvu de toute construction. S'il s'insère entre deux parcelles de taille similaire, cadastrées A 302 et A 304, lesquelles supportent des maisons d'habitation, ce tènement s'ouvre au Nord sur un vaste espace forestier appelé " Les Bois Brûlés ", lequel forme une ceinture végétale autour du lotissement. La seule circonstance que ce terrain soit desservi par la voirie et les réseaux n'est pas de nature à faire obstacle à son classement en zone naturelle. Si, comme le soutient M. B, les parcelles A 303 et A 304 ne forment désormais plus une " unité foncière ", laquelle se définit comme un ilot de propriété d'un seul tenant, composé d'un ensemble de parcelle appartenant à un même propriétaire, cette circonstance est dépourvue d'incidence sur la légalité du classement en litige, décidé par les auteurs du plan local d'urbanisme en fonction du parti d'aménagement et des caractéristiques naturelles propres à la parcelle A 303. Enfin, si le requérant regrette qu'aucune étude n'ait été réalisée afin de déterminer précisément le taux de rétention foncière au sein du C, qu'il qualifie d' " élevé " et qui empêcherait, selon lui, d'atteindre les objectifs de logements fixés par le plan local d'urbanisme, il n'apporte aucun élément probant à l'appui de ses allégations et ne démontre pas que le potentiel de densification et d'extension des espaces urbains identifié par le document d'urbanisme ne permettrait pas de répondre aux besoins en logement de la communauté de communes de l'Aillantais. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le classement en zone naturelle de la parcelle A 303 n'apparaît pas incohérent avec les objectifs retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal tels que définis par le projet d'aménagement et de développement durables, s'agissant en particulier de la modération de la consommation d'espace, de la maîtrise de l'urbanisation des hameaux et de la préservation des espaces naturels. Par suite, alors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement eût été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas illégal, la communauté de communes de l'Aillantais n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle cadastrée A 303 en zone naturelle. 
 12. En quatrième lieu, M. B fait valoir qu'au sein du lotissement " C ", des parcelles proches de la sienne présentent des caractéristiques comparables et ont, quant à elles, été classées en zone UB, conservant ainsi des possibilités d'aménagement malgré leur caractère nu et la proximité de la zone naturelle. Il doit ainsi être regardé comme se prévalant d'une rupture d'égalité entre les citoyens. Toutefois, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, ce qui est le cas en l'espèce ainsi qu'il a été énoncé au point précédent, elle ne peut être regardée comme portant illégalement atteinte au principe d'égalité des citoyens devant la loi. 
 13. En dernier lieu, la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dont l'article 17 dispose : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ". En l'absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789, que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général, et proportionnées à l'objectif poursuivi. 
 14. Le classement en zone naturelle de la parcelle A 303 n'emporte aucune privation du droit de propriété de M. B mais se borne à apporter des limites à son exercice. Ces restrictions, qui sont justifiées par le parti d'aménagement de la communauté de communes de l'Aillantais, ne sont pas disproportionnées au regard du but d'intérêt général poursuivi, à savoir la présentation des espaces naturels. Au demeurant, l'intéressé ne pouvait ignorer, en faisant l'acquisition de son terrain le 7 décembre 2020, soit postérieurement à l'approbation du plan local d'urbanisme contesté, que cette parcelle n'était pas constructible. 
 15. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception d'autorité de la chose jugée opposée en défense, que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 12 mai 2022 ayant rejeté sa demande d'abrogation partielle du plan local d'urbanisme intercommunal, en tant qu'il classe la parcelle A 303 en zone naturelle.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la communauté de communes de l'Aillantais. 
 Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. David Zupan, président, 
 Mme Valérie Zancanaro, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024. 
 La rapporteure, 
 O. VIOTTILe président, 
 D. ZUPAN      
 La greffière, 
 C. CHAPIRON 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2201701