TA83 · 1ère chambre — 27 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Par une requête enregistrée le 5 août 2021, M. et Mme A et D C et               M. B C, représenté par Me Bourguiba, ont demandé au Tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet du 11 juillet 2021 opposée par la commune des Arcs-sur-Argens à leur demande du 10 mai 2021 d'avoir à procéder à un changement du plan local d'urbanisme (PLU) afin de ne plus y faire figurer la parcelle cadastrée section C n° 2160 comme emplacement réservé ; 
 2°) d'enjoindre à la commune des Arcs-sur-Argens de procéder au changement de plan local d'urbanisme dans cette mesure ; 
 3°) de condamner la commune des Arcs-sur-Argens à leur verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il était soutenu que : 
 - la création de voies ou d'ouvrages publics, au titre de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme, sur la parcelle cadastrée section C n° 2160 n'est pas prévue par la partie écrite du règlement ; de plus, le règlement dans ses parties écrite et graphique ne précise ni la localisation ni les caractéristiques de ces voies ou ouvrages ; la création de l'emplacement réservé n'est pas justifié par le PLU ; 
 - l'emplacement réservé n° 115 créé par la 4ème modification du plan local d'urbanisme approuvée le 17 décembre 2020 est dépourvu d'utilité en l'état du bail consenti le 16 mars 2013 par M. C à la communauté d'agglomération Dracénie Provence Verdon (DPVA) pour la location d'un terrain nu afin de réaliser sur la parcelle C n° 2160 un parking relais ; 
 - les consorts C ont transmis à la DPVA un refus de renouvellement pour motif grave et légitime avec mise en demeure signifié le 7 juin 2021 et devenu définitif au jour des présentes, puisque la superficie utilisée par le parking relais n'a jamais été clairement définie, que les équipements de ce parking empiètent sur le terrain occupé M. B C, nu-propriétaire, que l'accès libre à la parcelle bâtie C n° 102 n'a pas été laissé, que l'accès au parking-relais est libre et totalement gratuit et que le compteur électrique du parking relais a été installé sur la propriété de M. C. 
 Par une ordonnance n° 2102462 du 28 septembre 2021, le président de la 1ère chambre du Tribunal a rejeté leur demande, sur le fondement des dispositions de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.  
 Par une décision n°21MA04073 du 3 février 2022, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé cette ordonnance et renvoyé l'affaire devant le Tribunal. 
 Procédure devant le Tribunal après renvoi par la cour administrative d'appel : 
 Le Tribunal a informé les parties de la reprise de l'instance sous le n° 2201813. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 29 août 2022, la commune des Arcs-sur-Argens, représentée par Me Garcia, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des consorts C sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que M. et Mme A et D C ne disposent pas d'un intérêt pour agir dès lors que M. A C a fait donation de la parcelle cadastrée section C n° 2160 à son fils M. B C et que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 18 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 novembre 2022 à 12h00. 
   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 mai 2023 : 
 - le rapport de M. Riffard ; 
 - les conclusions de M. Cros, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Baudino, représentant la commune des Arcs-sur-Argens. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 31 novembre 2007, M. et Mme A et D C ont acquis un terrain de 7 974 m² composé des parcelles cadastrées section C n° 2160 et n° 102, cette dernière supportant une construction, situées au lieu-dit " les Founses " à l'entrée Est de la commune des Arcs-sur-Argens et à proximité de la gare ferroviaire des Arcs-Draguignan. Suivant un bail conclu avec M. C le 16 mars 2013 pour une durée de douze ans, la communauté d'agglomération dracénoise a loué la parcelle cadastrée section C n° 2160 à usage de terrain nu afin d'y réaliser un parking-relais. Par un acte notarié du 24 septembre 2013, M. et Mme C ont consenti une donation en nue-propriété de ces biens immobiliers au profit de leur fils, M. B C. Par délibération du 17 décembre 2020, le conseil municipal de la commune des Arcs-sur-Argens a approuvé la modification n°4 du PLU laquelle institue sur la majeure partie de la parcelle cadastrée section C n° 2160 un emplacement réservé n° 115 destiné à la création d'un parking de 5 522 m² au bénéfice de la commune ou de la communauté d'agglomération dracénoise, devenue communauté d'agglomération Dracénie Provence Verdon Agglomération (DPVA). Par une lettre du 10 mai 2021 parvenue à son destinataire le 11 mai suivant, les consorts C ont mis en demeure le maire de la commune des Arcs-sur-Argens de procéder au changement du PLU afin de ne plus y faire figurer le terrain cadastré section C n° 2160 comme emplacement réservé. Ce faisant, ils doivent être regardés comme ayant entendu demander l'abrogation partielle du PLU en tant qu'il grève cette parcelle de l'emplacement réservé n° 115. Dans la présente instance, les consorts C demandent principalement au Tribunal d'annuler la décision implicite par laquelle le maire des Arcs-sur-Argens a rejeté leur demande d'abrogation partielle du PLU en vigueur. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. D'une part, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ". Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-41 du même code : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; () ". L'article R. 151-9 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le règlement contient exclusivement les règles générales et servitudes d'utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables, dans le respect de l'article L. 151-8, ainsi que la délimitation graphique des zones prévues à l'article L. 151-9 " et l'article R. 151-10 de ce code dispose que : " Le règlement est constitué d'une partie écrite et d'une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de l'obligation de conformité définie par l'article L. 152-1 ". Enfin, selon l'article R. 151-50 : " Dans les zones U, AU, A et N, le ou les documents graphiques font apparaître s'il y a lieu : / 1° Les emplacements réservés aux ouvrages publics délimités en application du 1° de l'article L. 151-41, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ; () ". 
 4. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, notamment, la liste des emplacements réservés pour la création ou l'aménagement des voies et ouvrages publics nécessaires. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, le juge vérifie que le choix de la commune de classer une parcelle en emplacement réservé répond à un intérêt général. 
 5. En premier lieu, à supposer que l'emplacement réservé n° 115 institué par la délibération du 17 décembre 2020 approuvant la modification n°4 du PLU de la commune des Arcs-sur-Argens, grevant la majeure partie de la parcelle cadastrée section C n° 2160 appartenant aux consorts C, ne soit pas opposable aux demandeurs d'une autorisation d'urbanisme, sur le fondement de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme lequel prévoit que : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols () sont conformes au règlement et à ses documents graphiques ", cette circonstance est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de cet emplacement réservé. 
 6. En deuxième lieu, il y a lieu d'interpréter le principe dégagé par la jurisprudence du Conseil d'Etat selon lequel " les servitudes relatives à l'utilisation du sol ne peuvent être prescrites que par des dispositions réglementaires et que les représentations graphiques du plan d'occupation des sols qui accompagnent ces dispositions ne peuvent par elles-mêmes créer de telles prescriptions ", à la lecture des dispositions de l'article R. 151-10 du code de l'urbanisme, issues du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015, qui prévoient désormais que le règlement est composé d'une partie écrite et d'une partie graphique opposables au titre de l'obligation de conformité définie par l'article L. 152-1 du même code, lorsqu'il résulte des dispositions claires et précises du document graphique que les auteurs du document local d'urbanisme ont entendu leur conférer un caractère prescriptif, même en l'absence de reprise de celles-ci dans la partie écrite du règlement. Par ailleurs, les dispositions de l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme, elles-mêmes issues du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015, qui prévoient que " Les règles peuvent être écrites et graphiques. / Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. / Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse ", ne peuvent être utilement invoquées par les requérants dans la mesure où les emplacements réservés institués sur le fondement de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme ne constituent pas des " règles " au sens de cet article mais des " servitudes ". 
 7. Il ressort des documents graphiques du PLU de la commune des Arcs-sur-Argens, actuellement en vigueur, qu'un emplacement réservé n° 115 a été institué sur la majeure partie de la parcelle cadastrée section C n° 2160 et que selon la liste des emplacements réservés, constituant l'annexe 5 du PLU, cet emplacement réservé est destiné à la réalisation d'un parking de 5 522 m² au bénéfice de la commune des Arcs-sur-Argens ou de la communauté d'agglomération Dracénie Provence Verte Agglomération. Il s'ensuit que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la partie graphique du règlement a bien précisé la localisation et les caractéristiques de l'emplacement réservé n° 115, conformément à ce que prévoit le 1° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme.  
 8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la création de l'emplacement réservé n° 115 constitue bien l'un des objectifs de la modification n°4 du PLU de la commune des Arcs-sur-Argens, quand bien même cette modification porterait essentiellement sur l'évolution de la zone 1AU1Ba au sein de l'Orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 2 des Valettes. Ainsi, la notice de présentation de cette modification prévoit expressément l'ajout d'un emplacement réservé sur le parking P5 situé sur la parcelle cadastrale C n° 2160 à proximité de la gare ferroviaire à l'angle entre la voie ferrée, la route départementale n° 555 qui longe la zone d'activités des Bréguières et la route départementale n° 91 qui longe la gare ferroviaire. Ladite notice mentionne que la commune souhaite " pérenniser l'aménagement idéalement situé par la mise en place d'un emplacement réservé ". Dans sa réponse au procès-verbal de synthèse des observations établie par le commissaire enquêteur, lequel a émis un avis favorable à la modification projetée, la commune des Arcs-sur-Argens a confirmé que le parking existant a été financé par la communauté d'agglomération " Dracénie Provence Verdon Agglomération " et que l'emplacement réservé n° 115 " n'a d'autre objectif que de pérenniser la destination actuelle indispensable au bon fonctionnement de la gare et que la communauté d'agglomération est liée par une convention qui arrive bientôt à échéance ". En outre, la pérennisation du parking existant sur la parcelle C n° 2160 par l'emplacement réservé n° 115 est cohérente avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) qui comporte une orientation 1 : " Favoriser une meilleure qualité de vie dans un fonctionnement urbain durable " avec un objectif : " Améliorer l'attractivité du village " comportant trois axes et notamment " la densification des équipements et la création de parkings de proximité " et un objectif " Veiller à l'adaptation et à l'amélioration des équipements et services publics " et notamment " Valoriser la présence de la gare S.N.C.F. au travers d'implantation de services et d'équipement s (hôtellerie, résidences pour personnes âgées) " et " Favoriser l'implantation des équipements à proximité des lignes de transport ". Par conséquent, l'institution d'un emplacement réservé n° 115 sur la parcelle cadastrée section C n° 2160 appartenant aux consorts C n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 9. En quatrième lieu, s'il est généralement recouru au dispositif de l'emplacement réservé pour fixer la destination future des terrains en cause, aucune disposition ne fait obstacle à ce qu'il soit utilisé pour fixer une destination qui correspond déjà à l'usage actuel du terrain concerné, le propriétaire restant libre de l'utilisation de son terrain sous réserve qu'elle n'ait pas pour effet de rendre ce dernier incompatible avec la destination prévue par la réservation. Dès lors, si un parc de stationnement annexe à la gare ferroviaire préexistait sur la parcelle cadastrée section C n° 2160, en vertu du contrat de location consenti en mars 2013 à la communauté d'agglomération dracénoise par M. A C, cette circonstance ne faisait pas obstacle à la création d'un emplacement réservé destiné à pérenniser la destination de ce terrain, alors que le contrat d'occupation arrivait à échéance en 2025. 
 10. En cinquième lieu, si les requérants soutiennent que la communauté d'agglomération  DPVA envisage d'acquérir par voie amiable la partie du terrain grevée par l'emplacement réservé n° 115 au prix de 21 800 euros après évaluation du service des domaines et qu'à défaut d'acquisition amiable, une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique sera mise en œuvre, qu'il existe un litige avec cet établissement public de coopération intercommunale au sujet de la contenance exacte de la partie de la parcelle C n° 2160 donnée en location et que par signification du 17 juin 2021 ils ont refusé le renouvellement du contrat de location consenti en 2013, cette triple circonstance demeure sans incidence sur la légalité de l'emplacement réservé querellé. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire des Arcs-sur-Argens a implicitement rejeté la demande d'abrogation partielle du PLU en tant qu'il créé un emplacement réservé de 5 522 m² sur la parcelle cadastrée section C n° 2160, doivent être rejetées et, par voie de conséquence, également les conclusions accessoires à fin d'injonction. 
 Sur les frais du litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que la commune des Arcs-sur-Argens qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance supporte la charge des frais exposés par les consorts C et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune des Arcs-sur-Argens sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 DECIDE 
 Article 1er : La requête des consorts C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune des Arcs-sur-Argens tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C en qualité de représentant unique pour l'ensemble des requérants et à la commune des Arcs-sur-Argens. 
 Délibéré après l'audience du 16 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Privat, président,  
 M. Riffard, premier conseiller, 
 Mme Bonmati, présidente honoraire. 
 Rendu public par mise à disposition du greffe le 27 juin 2023.  
 Le rapporteur, 
 Signé : 
 D. RIFFARD 
 Le président, 
 Signé : 
 J-M. PRIVAT La greffière, 
 Signé : 
 K. BAILET 
 La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Et par délégation, 
 La greffière.