TA14 · 3ème Chambre — 17 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 août 2022 et le 8 septembre 2023, M. B D et M. A D, représentés par Me Labrusse, demandent au tribunal : 
 1°) de condamner solidairement la communauté de communes Terre d'Auge et la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains à leur verser une somme de 80 000 euros, avec intérêts, ainsi qu'une somme de 5 000 euros chacun en réparation des préjudices matériel et moral qu'ils ont subis du fait de l'illégalité des délibérations des 28 janvier 2014 et 5 mars 2020 classant leur parcelle en zones, respectivement, N et A et de l'illégalité des décisions refusant de proroger un certificat d'urbanisme du 6 juillet 2017 ; 
 2°) de mettre à la charge solidaire de la communauté de communes Terre d'Auge et de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains la somme de 3 000 euros à leur verser chacune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la responsabilité pour faute de la communauté de communes Terre d'Auge et de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains est engagée du fait de l'illégalité, constatée par le juge administratif, de la délibération du 28 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de Saint-Martin-aux-Chartrains a approuvé la révision du plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme en ce qu'il classait leur parcelle A n° 88 en zones inconstructibles N et Nh, des arrêtés des 29 août 2019 et 6 août 2020 par lesquels le maire de Saint-Martin-aux-Chartrains a refusé de proroger le certificat d'urbanisme favorable du 6 juillet 2017 dont ils bénéficiaient en vue de la construction d'une maison d'habitation sur la parcelle A n° 88 et, enfin, de la délibération du 5 mars 2020 par laquelle la communauté de communes Terre d'Auge a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en ce qu'il classait ladite parcelle de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains en zone A ; 
 - le délai de la prescription quadriennale a été interrompu par les recours juridictionnels et n'a recommencé à courir qu'à compter du dernier jugement du tribunal administratif de Caen du 24 janvier 2022 ; 
 - ils n'ont pas pu procéder à la vente de leur terrain en raison des illégalités affectant les documents d'urbanisme successifs et les refus de prorogation du certificat d'urbanisme ; ils sont fondés à réclamer 5 % de la valeur immobilisée de manière abusive pendant la période de responsabilité, soit depuis la première décision de classement illégal du 28 janvier 2014 jusqu'à la modification effective des classements annulés ; le préjudice matériel s'élève à 80 000 euros ; ils ont également subi un préjudice moral et des troubles dans leurs conditions d'existence, évalué, pour chacun d'eux, à 5 000 euros.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 octobre 2022, la communauté de communes Terre d'Auge, représentée par Me Agostini, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que, d'une part, les faits générateurs de responsabilité invoqués par les requérants ne présentent pas de lien entre eux et, d'autre part, les décisions ont été prises par deux collectivités distinctes, dotées d'une personnalité juridique propre et qui ne peuvent être tenues pour responsable des conséquences des actions de l'autre ; 
 - à titre subsidiaire, aucune faute ne peut lui être reprochée à raison de l'illégalité des décisions prises par la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains ;  
 - aucun contrat et aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit une obligation solidaire entre la communauté de communes Terre d'Auge et la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains, ce qui fait obstacle à leur condamnation solidaire ; 
 - la créance dont se prévalent les requérants pour la période courant du 28 janvier 2014 au 12 février 2015 est prescrite depuis le 31 décembre 2020 ; 
 - les préjudices allégués ne sont pas établis ;  
 - les requérants ont commis une faute de nature à l'exonérer de sa responsabilité. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2023, la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains, représentée par Me Tarteret, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que les demandes ne présentent pas entre elles de lien de connexité suffisant pour permettre d'introduire une requête unique ; 
 - à titre subsidiaire, la demande de condamnation solidaire de la commune et de la communauté de communes ne peut être rejetée dès lors qu'il n'existe aucun lien contractuel entre elles et les requérants ; 
 - le seul lien de causalité qui pourrait exister entre la faute pouvant lui être reprochée et le préjudice subi par les requérants pourrait concerner la période allant du 28 janvier 2014, date d'approbation du PLU illégal, au 12 février 2015, date du jugement par lequel le tribunal administratif a annulé le PLU en tant qu'il a classé la parcelle appartenant aux requérants partiellement en zone N et Nh ; or, la créance dont se prévalent les requérants pour la période courant du 28 janvier 2014 au 12 février 2015 est prescrite ;  
 - les préjudices allégués ne sont pas établis ; 
 - la faute commise par la communauté de communes est à l'origine des préjudices allégués par les requérants et est de nature à l'exonérer de sa responsabilité ; 
 - la condamnation doit être limitée à la somme maximale de 1 335 euros sur la période du 7 janvier 2020 au 11 mars 2020 ; 
 - si elle devait être condamnée pour l'ensemble de la période courant à compter du 7 janvier 2020, elle est fondée à appeler la communauté de communes en garantie pour la période courant à partir du 11 mars 2020, en raison des fautes qu'elle a commises en classant illégalement la parcelle des requérants en zone A du PLUi. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Créantor,  
 - les conclusions de Mme C,  
 - et les observations de Me Labrusse, représentant les requérants, de Me Leduc, représentant la communauté de communes Terre d'Auge, et de Me Bodin, substituant Me Tarteret, représentant la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Messieurs B et A D sont respectivement usufruitier et nu-propriétaire de la parcelle A n° 88 située sur le territoire de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains. Par une délibération du 28 janvier 2014, le conseil municipal de cette commune a approuvé son plan local d'urbanisme classant la parcelle en zone N et Nh. Cette délibération a été annulée par un jugement n° 1400645 du 12 février 2015, confirmé par un arrêt du 26 octobre 2016 devenu définitif de la cour administrative d'appel de Nantes. Un certificat d'urbanisme a ensuite été délivré par le maire de la commune le 14 mars 2017, et prorogé jusqu'au 6 janvier 2020, en vue de la construction, sur cette parcelle, d'une maison de 240 m2. Par un arrêté du 29 août 2019, le maire de la commune a refusé leur demande de nouvelle prorogation au motif de ce que le règlement graphique du projet de plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes Terre d'Auge, anciennement Blangy-Pont l'Evêque, prévoyant de classer la parcelle A n° 88 en zone agricole, un sursis à statuer serait susceptible, sur le fondement de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, d'être opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme. A la demande de MM. D, l'arrêté du 29 août 2019 a été annulé par un jugement n° 1902432 du 30 juin 2020, devenu définitif, qui a, par ailleurs, enjoint au maire de procéder à un réexamen de la demande de prorogation du certificat d'urbanisme. Par un arrêté du 6 août 2020, le maire a, à nouveau, refusé de proroger le certificat d'urbanisme. Cet arrêté a été annulé par un jugement n° 2001912 du 24 janvier 2022. Parallèlement, à la suite du transfert de compétence relatif à l'élaboration des documents d'urbanisme, la communauté de communes Terre d'Auge a adopté son plan local d'urbanisme intercommunal par une délibération du 5 mars 2020, qui a été annulée par un jugement du 24 janvier 2022, devenu définitif, en ce qu'il classait en zone A la parcelle n° 88 située sur la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains. Par courrier du 29 avril 2022, MM. D ont demandé au maire de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains et au président de la communauté de communes Terre d'Auge à être indemnisés des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'ensemble de ces illégalités. Par décisions des 16 et 27 juin 2022, le président de la communauté de communes et le maire ont rejeté leur demande. 
 Sur les conclusions à fin de condamnation : 
 En ce qui concerne l'exception de prescription quadriennale : 
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : () Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / () Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". 
 3. Lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions citées au point 2, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. La créance indemnitaire relative à la réparation d'un préjudice présentant un caractère continu et évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à une année court, sous réserve des cas visés à l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivante, à la condition qu'à cette date le préjudice subi au cours de cette année puisse être mesuré. 
 4. MM. D demandent réparation des préjudices qu'ils ont subis du fait, notamment, de l'illégalité de la délibération du 28 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de Saint-Martin-aux-Chartrains a approuvé le plan local d'urbanisme en ce qu'il classait la parcelle cadastrée secteur A n° 88 en zones inconstructibles N et Nh. Il résulte de l'instruction que MM. D ont contesté cette délibération devant le tribunal administratif de Caen, qui a annulé cette délibération par un jugement du 12 février 2015, confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 26 octobre 2016. Les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation de préjudices doivent, dès lors, être regardés comme acquis dans leur intégralité à la date à laquelle l'arrêt de la cour administrative d'appel du 26 octobre 2016 est devenu définitif. Dans ces conditions, le délai de prescription a commencé à courir le 1er janvier 2017 et toute créance était prescrite au 31 décembre 2020. 
 5. Il résulte ce qui précède que MM. D ne peuvent se prévaloir de l'illégalité de la délibération du 28 janvier 2014 dès lors que leur réclamation indemnitaire, pour obtenir réparation des préjudices qui seraient imputables à cette illégalité, est postérieure au 31 décembre 2020. 
 En ce qui concerne le principe de la responsabilité de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains et de la communauté de communes Terre d'Auge : 
 6. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain. 
 7. Ainsi qu'il a été dit au point 1 du présent jugement, les arrêtés du maire de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains des 29 août 2019 et 30 juin 2020 refusant de proroger le certificat d'urbanisme délivré le 14 mars 2017 pour la construction d'une maison sur la parcelle section A n° 88 ont été annulés par le tribunal de céans par jugements du 30 juin 2020 et du 24 janvier 2022. Ces illégalités constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains. 
 8. En outre, par un jugement du 24 janvier 2022 devenu définitif, le tribunal administratif de Caen a annulé la délibération du 5 mars 2020 par laquelle la communauté de communes Terre d'Auge a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en ce qu'il classait la parcelle section A n° 88 de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains en zone A. Cette illégalité, fautive, est de nature à engager la responsabilité de la communauté de communes. 
 9. Enfin, et contrairement à ce que semblent soutenir les défendeurs, la circonstance que MM. D n'aient pas déposé une demande de permis de construire ne saurait être regardée comme une faute ou une imprudence de nature à exonérer ou à atténuer la responsabilité de la commune et de la communauté de communes. 
 10. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à obtenir réparation des préjudices directs et certains imputables aux fautes commises par la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains et la communauté de communes Terre d'Auge. 
 En ce qui concerne les préjudices : 
 11. Les requérants soutiennent avoir subi un préjudice matériel découlant de l'impossibilité de vendre leur terrain en raison des illégalités affectant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes ainsi que des refus du maire de proroger leur certificat d'urbanisme. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que les requérants ne pourraient pas réaliser la vente de leur terrain dès lors que le terrain d'assiette est redevenu constructible à la suite de l'arrêt du 26 octobre 2016 de la cour administrative d'appel de Nantes puis du jugement du 24 janvier 2022 du tribunal administratif de Caen. Il en résulte que le préjudice matériel invoqué par MM. D tenant à l'impossibilité de réaliser la vente du terrain ne saurait être regardé comme directement imputable aux fautes commises par la commune et la communauté de communes. En tout état de cause, la seule estimation effectuée le 20 août 2020 par un agent immobilier du prix de vente de la parcelle section A n° 88, dans l'hypothèse d'une division en deux lots équivalents, ne saurait suffire pour établir la réalité du préjudice allégué. La demande de MM. D tendant à l'indemnisation de ce préjudice matériel ne peut, dès lors, qu'être rejetée.  
 12. En revanche, il résulte de l'instruction que MM. D ont subi un préjudice moral et des troubles dans leurs conditions d'existence en lien avec les fautes commises par la commune et la communauté de communes, en raison, notamment, des nombreux recours contentieux engagés auprès du juge administratif. Il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en leur allouant la somme de 2 000 euros à chacun.  
 13. Il résulte de ce qui précède que le préjudice des requérants s'élève à la somme de 2 000 euros chacun.  
 14. Eu égard à la nature des fautes commises tant par la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains que la communauté de communes Terre d'Auge, il y a lieu de condamner chacune d'elle à indemniser les requérants à hauteur de 50 % des préjudices qu'ils ont subis. Elles doivent, dès lors, être condamnées, chacune, à verser la somme de 1 000 euros à chacun des requérants.  
 Sur les conclusions d'appel en garantie : 
 15. Dès lors que le préjudice moral des requérants trouve son origine dans les illégalités fautives commises tant par la commune que par la communauté de communes, il y a lieu de rejeter l'appel en garantie formé par la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains à l'encontre de la communauté de communes Terre d'Auge. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge tant de la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains que de la communauté de communes Terre d'Auge la somme de 1 000 euros à verser, globalement, à MM. D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font en revanche obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge des requérants au titre des frais exposés par la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains et la communauté de communes Terre d'Auge.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La commune de Saint-Martin-aux-Chartrains est condamnée à verser à M. B D et à M. A D la somme de 1 000 euros à chacun d'eux. 
 Article 2 : La communauté de communes Terre d'Auge est condamnée à verser à M. B D et à M. A D la somme de 1 000 euros à chacun d'eux. 
 Article 3 : La commune de Saint-Martin-aux-Chartrains et la communauté de communes Terre d'Auge verseront, chacune, la somme globale de 1 000 euros à M. B D et M. A D sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B D, à M. A D, à la commune de Saint-Martin-aux-Chartrains, à la communauté de communes Terre d'Auge et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 26 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Macaud, présidente, 
 - Mme Créantor, conseillère, 
 - Mme Remigy, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 V. CREANTOR 
 La présidente, 
 Signé 
 A. MACAUD 
  La greffière, 
 Signé 
 E. BLOYET 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,  
    E. BLOYET