TA59 · 4ème Chambre — 6 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
I. Par une requête enregistrée le 18 mars 2022 sous le n° 2202062, Mme B... A..., représentée par Me Di Vizio, demande au tribunal : 
 
1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 23 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subi du fait de la fermeture de son entreprise, assortie des intérêts au taux légal décompté à partir du 17 mars 2020 ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- la fermeture de son entreprise, comme établissement destiné à la vente sur place, pour une durée totale de huit mois à compter de mars 2020, qui a été décidée sur le fondement du principe de précaution, méconnaît ce principe, et est ainsi fautive, dès lors que cette mesure est disproportionnée, qu’elle révèle des différences de traitement injustifiées, qu’elle ne présente pas de cohérence avec les autres mesures sanitaires mises en place et qu’elle a été poursuivie sans prendre en compte l’évolution des données scientifiques ;  
- la fermeture de son entreprise, comme établissement destiné à la vente sur place, pour une durée totale de huit mois à compter de mars 2020 est fautive dès lors qu’elle a été décidée en méconnaissance de la liberté d’entreprendre et la liberté du commerce et de l’industrie ; 
- la fermeture de l’établissement de l’entreprise individuelle HELP’KDO a entraîné une perte de chiffre d’affaires de 23 011 euros par rapport à l’année 2019 qui constitue des préjudices moral et financier ; 
- les préjudices dont elle se prévaut revêtent un caractère grave, anormal et spécial et justifient ainsi que soit engagée la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 5 septembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.  
 
 
II. Par une requête enregistrée le 14 juin 2022 sous le n° 2204467, Mme B... A..., représentée par Me Di Vizio, demande au tribunal : 
 
1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 23 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subi du fait de la fermeture de son entreprise, assortie des intérêts au taux légal décompté à partir du 17 mars 2020 ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- la fermeture de son entreprise, comme établissement destiné à la vente sur place, pour une durée totale de huit mois à compter de mars 2020 a été décidée en méconnaissance du principe de précaution, et est ainsi fautive, dès lors que cette mesure est disproportionnée, qu’elle révèle des différences de traitement injustifiées, qu’elle ne présente pas de cohérence avec les autres mesures sanitaires mises en place et qu’elle a été poursuivie sans prendre en compte l’évolution des données scientifiques ;  
- la fermeture de son entreprise, comme établissement destiné à la vente sur place, pour une durée totale de huit mois à compter de mars 2020 est fautive dès lors qu’elle a été décidée en méconnaissance de la liberté d’entreprendre et la liberté du commerce et de l’industrie ; 
- la fermeture de l’établissement de l’entreprise individuelle HELP’KDO a entraîné une perte de chiffre d’affaires de 23 011 euros par rapport à l’année 2019 ; elle peut donc se prévaloir de préjudices moral et financier ; 
- les préjudices dont elle se prévaut revêtent un caractère grave, anormal et spécial et justifient ainsi que soit engagée la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 21 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la santé publique ;   
- le code de la construction et de l’habitation ;  
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;  
- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ; 
- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ; 
- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; 
- l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;  
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;  
- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ; 
- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ; 
- le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ; 
- le décret n° 2020- 860 du 10 juillet 2020 ; 
- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; 
- le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ; 
- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
- l’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;  
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de Mme Barre ; 
- et les conclusions de Mme Courtois, rapporteure publique. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Mme B... A... exploite à Dunkerque une entreprise individuelle, sous l’enseigne Help’KDo, de vente de textiles et d’objets personnalisés destinés aux professionnels et aux particuliers, qui a fait l’objet de fermetures administratives en 2020 et 2021 en application des mesures réglementaires d’application de la loi visant à lutter contre l’épidémie de covid-19. Mme B... A... demande au tribunal de condamner l’Etat à l’indemniser des préjudices moral et financier qu’elle estime avoir subi du fait de cette fermeture.  
 
Sur la jonction :  
  
Les requêtes nos 2202062 et 2204467 ont le même objet et ont été présentées par la même requérante. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 
Sur le cadre du litige :  
 
Aux termes de l’article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 : « L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ». L’article L. 3131-13 du même code précise que « L’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres (…) / (…) / La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi, (…) ». Aux termes de l’article L. 3131-15 du même code : « Dans les circonscriptions territoriales où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / (…) 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public. » Ces mesures doivent être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. » 
 
L’émergence d’un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l’aggravation de l’épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d’état d’urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020. L’évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d’urgence. En raison d’une progression de l’épidémie, le décret du 14 octobre 2020 a déclaré l’état d’urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur le territoire national et la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 16 février 2021 inclus. 
 
Le ministre chargé de la santé, sur le fondement de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, par un arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid-19,  puis le Premier ministre, sur le fondement de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique précité, par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaire pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ont édicté que les établissements recevant du public relevant du type M (magasins de vente) défini par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les commerces de gros fournissant les biens et services nécessaires aux activités de commerce énumérées par l’annexe à ce décret, ne peuvent accueillir de public. Les mesures restrictives d’ouverture au public des établissements similaires à celui de la requérante ont été maintenues par des décrets successifs susvisés, en date des 11 mai et 29 octobre 2020.  
 
Par ailleurs, un décret du 30 mars 2020 susvisé a fixé le champ d'application du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences, économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, créé par une ordonnance du 25 mars 2020, ainsi que les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Outre le fonds de solidarité, le gouvernement a mis en place différents types d’aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l’Etat jusqu’au 30 juin 2021. 
 
Sur la responsabilité pour faute de l’Etat : 
 
En ce qui concerne le moyen tiré d’une atteinte au principe de précaution des mesures de police sanitaire : 
 
Aux termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Aux termes de son article 5 : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». Aux termes du 1° du II de l’article L.110-1 du code de l’environnement : « la protection et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s'inspirent notamment du « principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable (…) ».  
 
Aux termes du paragraphe 2 de l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur. (…) ». 
 
Mme A..., qui ne se prévaut pas dans sa requête de la méconnaissance par les autorités compétentes de leur pouvoir de police sanitaire, soutient que les mesures de police sanitaire luttant contre la pandémie de Covid-19 prévoyant la fermeture des établissements en cause ont été prises sur le fondement du principe de précaution garanti, en droit interne, par l’article 5 de la Charte de l’environnement et l’article L. 110-1 du code de l’environnement et, en droit de l’Union européenne, par l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et que l’Etat aurait commis une faute en méconnaissant les conditions d’application de ce principe telles que déterminées par la Commission européenne.  
 
Toutefois, contrairement à ce que soutient la requérante, l’utilisation des formules « mesures de précaution » et « par précaution » par le Gouvernement dans le cadre de communications distinctes des décrets susvisés ne permet pas de considérer que les mesures  en litige ont été prises sur le fondement du principe de précaution, alors qu’il résulte des dispositions précitées de l’article 5 de la Charte de l’environnement et de l’article L. 110-1 du code de l’environnement que le principe de précaution garanti par ces dispositions s'applique uniquement en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant. 
 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre et de la liberté du commerce et de l’industrie : 
 
Les décrets susvisés ont permis la fermeture d’un grand nombre d’établissements recevant du public, ces mesures ayant été adoptées pour ralentir la propagation exponentielle du virus Covid-19 dans un contexte de saturation des structures hospitalières. Eu égard aux circonstances exceptionnelles dans lesquelles ont été adoptées ces mesures, caractérisées par des augmentations rapides et imprévisibles de la circulation du virus, le risque d’une saturation, à brève échéance, des structures hospitalières à l’échelle nationale, des difficultés pour le respect des gestes barrières et dans le traitement des chaines de contamination et en raison de l’insuffisance du nombre de tests, qui ne permettait pas d’identifier les personnes asymptomatiques, et de la pénurie de masques chirurgicaux et FFP2, ainsi qu’au caractère circonscrit dans le temps des mesures en cause, la fermeture des commerces recevant du public à l’exception de ceux qui fournissent des biens et services de première nécessité ne constituaient pas, au regard de l’objectif de protection de la santé publique poursuivi, une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie, ni à la liberté d’entreprendre. Le moyen doit être écarté. 
 
Il résulte de ce qui précède que la requérante, qui au demeurant n’apporte aucun justificatif, autre que des évaluations de sa main, des préjudices financier et moral dont elle se prévaut, n’est pas fondée à demander l’engagement de la responsabilité de l’Etat pour faute.  
 
Sur la responsabilité sans faute de l’Etat : 
 
Il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat que le silence de la loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Ainsi, en l’absence même de dispositions le prévoyant expressément, une personne, telle la requérante, exploitant un commerce dont la fermeture a été ordonnée sur les pouvoirs de police dévolus au Premier ministre et au ministre chargé de la santé par les dispositions précitées, est fondée à demander l’indemnisation du dommage qu’elle a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressée. 
 
La charge supportée par Mme A... du fait des fermetures administratives dont son entreprise a fait l’objet, pour contrer la propagation de l'épidémie de Covid-19 en 2020 et 2021, ne saurait être regardée comme une charge lui incombant normalement. Toutefois, il résulte de l’instruction que les fermetures décidées initialement par le ministre de la santé et reprises ensuite par le Premier ministre, sur le fondement des dispositions législatives précitées, ont été ordonnées sur l’ensemble du territoire national et pour l’ensemble des magasins et commerces ne vendant pas des produits de première nécessité, dont la liste avait été fixée par décret. Ainsi le préjudice invoqué par la requérante ne revêt pas un caractère spécial pouvant justifier que soit engagée la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques. Par suite, la demande indemnitaire présentée à ce titre par Mme A... doit être rejetée. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
L’Etat n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : Les requêtes nos 2202062 et 2204467 sont rejetées.  
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.  
 
Copie en sera adressée au secrétariat général du gouvernement. 
 
Délibéré après l'audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Hamon, présidente, 
- Mme Bergerat, première conseillère, 
- Mme Barre, conseillère. 
   
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025. 
 
La rapporteure, 
 
 
Signé  
 
C. BarreLa présidente, 
 
 
Signé  
 
P. Hamon 
La greffière, 
 
Signé  
 
 
S. Ranwez 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 
               
Pour expédition conforme, 
 
La greffière,