TA35 · 6ème Chambre — 18 avril 2024

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, un mémoire supplétif et un mémoire en réplique enregistrés les  
 20 mai 2022, le 18 avril et le 25 octobre 2023, M. C A, représenté par Me Poirier, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet née à la suite de son recours administratif préalable du 22 février 2022 contre la décision du 5 janvier 2022 par laquelle la Commission locale d'agrément et de contrôle Ouest lui a refusé la délivrance d'une carte professionnelle ; 
 2°) d'enjoindre au Conseil national des activités privées et de sécurité de lui délivrer la carte professionnelle en qualité d'agent de sécurité, et ce, sous astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 3°) de mettre à la charge du Conseil national des activités privées et de sécurité à lui verser la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - le mémoire en défense a été enregistré postérieurement à la clôture d'instruction, il doit donc être rejeté comme irrecevable en raison du respect du principe du contradictoire ;  
 - la décision du 5 janvier 2022 est insuffisamment motivée ;  
 - elle est entachée d'erreurs de fait en ce que les informations mentionnées, et notamment celles relatives à la condamnation du requérant, sont inexactes, et ont eu pour effet de fausser l'appréciation de sa situation ;  
 - il n'a jamais été condamné pour des faits de violences avec armes contre conjointe, pas plus qu'il n'a été condamné pour des faits qui auraient été commis entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2017 à Orgères ;  
 - il a été condamné à une seule reprise, pour un fait unique, il n'y a donc pas eu de réitération ;  
 - par un jugement du tribunal correctionnel de Rennes, confirmé par un jugement de la Cour d'appel de Rennes du 24 février 2022, la condamnation pénale n'a pas été inscrite au bulletin n°2 du casier judiciaire ;  
 - la décision attaquée est entachée d'illégalité dès lors que le Conseil national des activités privées de sécurité ne pouvait légalement consulter des affaires inscrites au fichier de traitement des antécédents judiciaires dont la consultation a été interdite dans le cadre d'une enquête administrative par le Procureur de la République ;  
 - le Conseil national des activités privées et de sécurité ne pouvait prendre pour base une condamnation ayant fait l'objet d'une non-inscription au bulletin n°2, à laquelle ledit Conseil ne devait pas avoir accès dans le cadre de son enquête administrative, pour motiver son refus de délivrer la carte professionnelle d'agent de sécurité ; 
 - elle méconnait les dispositions de l'article 230-8 du code de procédure pénale ;  
 - elle est entachée d'erreur d'appréciation en ce que la Commission s'est fondée sur des faits pour lesquels le requérant n'avait pas été condamné ni poursuivi ;  
 - l'autorité de la chose jugée l'emporte sur un fichier de traitement des antécédents judiciaires et s'impose au Conseil national des activités privées de sécurité.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2023, le Conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code de procédure pénale ;  
 - le code de la sécurité intérieure ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Descombes ;  
 - les conclusions de M. Moulinier, rapporteur public ;  
 - et les observations de Me Poirier, représentant de M. A.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 23 septembre 2021, M. A a sollicité le renouvellement de sa carte professionnelle d'agent de sécurité privée auprès de la Commission locale d'agrément et de contrôle Ouest (CLAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Par une décision du 5 janvier 2022, notifiée le 7 janvier suivant, la CLAC a rejeté sa demande. Par un courrier du 22 février 2022, M. A a formé un recours administratif préalable obligatoire contre cette décision devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du CNAPS. Du silence gardé par l'administration sur sa demande est née une décision implicite de rejet. C'est la décision dont M. A demande l'annulation.  
 Sur la recevabilité du mémoire en défense du ministre de l'intérieur :  
 2. Aux termes de l'article R. 613-3 du code de justice administrative : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction. ". Aux termes de l'article R. 613-4 du même code : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. Cette décision est notifiée dans les mêmes formes que l'ordonnance de clôture. () Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l'instruction sont communiqués aux parties. ". 
 3. Lorsqu'il décide de soumettre au contradictoire une production de l'une des parties après la clôture de l'instruction, le président de la formation de jugement du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être regardé comme ayant rouvert l'instruction. 
 4. Si le mémoire en défense du ministre a été produit après la clôture de l'instruction fixée au 31 mai 2023, l'instruction a cependant été rouverte le 14 juin 2023 du fait de la communication de ce mémoire au requérant, intervenue le même jour. Par suite, l'exception d'irrecevabilité de ce mémoire en défense ne peut être accueillie. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure alors applicable : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. ". Selon l'article R. 632-11 du même code, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle : / () / 2° Statue sur les recours administratifs préalables formés à l'encontre des décisions des commissions régionales et interrégionales, sur le fondement de l'article L. 633-3. () ". L'article R. 633-9 de ce code, alors applicable, prévoit que : " Le recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle prévu à l'article L. 633-3 peut être exercé dans les deux mois de la notification, par la commission locale d'agrément et de contrôle, de la décision contestée. Cette notification précise les délais et les voies de ce recours. / Toute décision de la Commission nationale d'agrément et de contrôle se substitue à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle. () ". L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration.  
 Il s'ensuit que la décision prise à la suite de ce recours administratif, qui se substitue nécessairement à la décision initiale, est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. 
 6. Il résulte de ce qui précède que la décision par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a rejeté le recours administratif préalable obligatoire dirigé contre la décision implicite de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Ouest s'est substituée à cette dernière décision. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de la CLAC Ouest sont irrecevables.  
 De même, les moyens tirés des vices propres de cette décision initiale, dont notamment celui tiré d'une erreur de fait, sont inopérants.  
 7. En deuxième lieu aux termes des dispositions de l'article L.232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ". Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas allégué que le requérant ait demandé la communication des motifs de la décision implicite contestée. Par suite M. A n'est pas fondé à soutenir que la décision implicite de la commission nationale d'agrément et de contrôle serait entachée d'un défaut de motivation. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.   
 8. En troisième lieu, d'abord, aux termes de l'article 230-8 du code de procédure pénale : " Le traitement des données à caractère personnel est opéré sous le contrôle du procureur de la République territorialement compétent, qui, d'office ou à la demande de la personne concernée, ordonne qu'elles soient effacées, complétées ou rectifiées, notamment en cas de requalification judiciaire, ou qu'elles fassent l'objet d'une mention. () La personne concernée peut former cette demande sans délai à la suite d'une décision devenue définitive de relaxe, d'acquittement, de condamnation avec dispense de peine ou dispense de mention au casier judiciaire, de non-lieu ou de classement sans suite. Dans les autres cas, la personne ne peut former sa demande, à peine d'irrecevabilité, que lorsque ne figure plus aucune mention de nature pénale dans le bulletin n° 2 de son casier judiciaire. () Lorsque les données à caractère personnel relatives à la personne concernée font l'objet d'une mention, elles ne peuvent faire l'objet d'une consultation dans le cadre des enquêtes administratives prévues aux articles L. 114-1 et L. 234-1 à L. 234-3 du code de la sécurité intérieure et à l'article 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. Les décisions du procureur de la République prévues au présent alinéa ordonnant le maintien ou l'effacement des données à caractère personnel ou ordonnant qu'elles fassent l'objet d'une mention sont prises pour des raisons liées à la finalité du fichier au regard de la nature ou des circonstances de commission  
 de l'infraction ou de la personnalité de l'intéressé. " Et aux termes de l'article R. 40-29 du  
 même code : " I. - Dans le cadre des enquêtes prévues à l'article 17-1 de la loi n° 95-73 du  
 21 janvier 1995, aux articles L. 114-1, L. 114-2, L. 211-11-1, L. 234-1 et L. 234-2 du code de la sécurité intérieure et à l'article L. 4123-9-1 du code de la défense, les données à caractère personnel figurant dans le traitement qui se rapportent à des procédures judiciaires en cours ou closes, à l'exception des cas où sont intervenues des mesures ou décisions de classement sans suite, de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenues définitives, ainsi que des données relatives aux victimes, peuvent être consultées, sans autorisation du ministère public, par : () 5° Les personnels investis de missions de police administrative individuellement désignés et spécialement habilités par le représentant de l'Etat. L'habilitation précise limitativement les motifs qui peuvent justifier pour chaque personne les consultations autorisées. Lorsque la consultation révèle que l'identité de la personne concernée a été enregistrée dans le traitement en tant que mise en cause, l'enquête administrative ne peut aboutir à un avis ou une décision défavorables sans la saisine préalable, pour complément d'information, des services de la police nationale ou des unités de la gendarmerie nationale compétents et, aux fins de demandes d'information sur les suites judiciaires, du ou des procureurs de la République compétents. Le procureur de la République adresse aux autorités gestionnaires du traitement un relevé des suites judiciaires devant figurer dans le traitement d'antécédents judiciaires et relatif à la personne concernée. Il indique à l'autorité de police administrative à l'origine de la demande si ces données sont accessibles en application de l'article 230-8 du présent code. () ". 
 9. Ensuite, aux termes du I de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction alors en vigueur : " Les décisions administratives de recrutement, d'affectation, de titularisation, d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation, prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant soit les emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'Etat, soit les emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense, soit les emplois privés ou activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses, soit l'accès à des zones protégées en raison de l'activité qui s'y exerce, soit l'utilisation de matériels ou produits présentant un caractère dangereux, peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées. / Ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification. Les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées de cette consultation sont précisées par décret. ".  
 10. Enfin, aux termes de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : / 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes ; / 1° bis A faire assurer par des agents armés l'activité mentionnée au 1°, lorsque celle-ci est exercée dans des circonstances exposant ces agents ou les personnes se trouvant dans les lieux surveillés à un risque exceptionnel d'atteinte à leur vie ; / 3° A protéger l'intégrité physique des personnes ; () ". Aux termes de l'article L. 612-20 du même code : " Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 : () 2° S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l'Etat territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées ; () ". 
 11. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que, lorsque le procureur de la République ordonne que des données relatives à une personne figurant au traitement des antécédents judiciaires fassent l'objet d'une mention, alors celles-ci ne peuvent plus faire l'objet d'une consultation dans le cadre des enquêtes administratives prévues aux articles susmentionnés, parmi lesquelles figure l'enquête administrative préalable à l'autorisation d'accès à une formation professionnelle de sécurité privées.  
 12. M. A soutient que le CNAPS aurait consulté les informations le concernant figurant au fichier de traitement des antécédents judiciaires (TAJ) en méconnaissance de la mention portée par le procureur de la République interdisant une telle consultation lors d'une enquête administrative, en méconnaissance des dispositions susmentionnées de l'article 230-8 du  
 code de procédure pénale. S'il verse au dossier la décision du 13 février 2023 du procureur de la République par laquelle il informe l'intéressé du non effacement des données mais de l'inscription d'une mention au TAJ de la dispense de mention au bulletin n°2, et qu'en conséquence, les données ne pourront pas faire l'objet d'une consultation dans le cadre d'une enquête administrative, il ressort des pièces du dossier que les agents du CNAPS ont consulté les informations le concernant figurant au TAJ le 24 septembre 2021, soit préalablement à la décision du procureur précitée. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir que le CNAPS aurait irrégulièrement consulté les informations portées au TAJ le concernant.  
 13. En quatrième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, mentionnées au point 8, que, lorsqu'elle est saisie d'une demande de renouvellement d'une carte professionnelle pour l'exercice de la profession d'agent privé de sécurité, l'autorité administrative compétente procède à une enquête administrative. Cette enquête, qui peut notamment donner lieu à la consultation du traitement automatisé de données à caractère personnel mentionné à l'article R. 40-42 du code de procédure pénale, vise à déterminer si le comportement ou les agissements de l'intéressé sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat, et s'ils sont ou non compatibles avec l'exercice des fonctions d'agent privé de sécurité. Pour ce faire, l'autorité administrative procède, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, à une appréciation globale de l'ensemble des éléments dont elle dispose. A ce titre, si la question de l'existence de poursuites ou de sanctions pénales est indifférente, l'autorité administrative est en revanche amenée à prendre en considération, notamment, les circonstances dans lesquelles ont été commis les faits qui peuvent être reprochés au pétitionnaire ainsi que la date de leur commission. 
 14. Pour retirer la carte professionnelle de M. A, la CNAC du CNAPS s'est fondée sur la condamnation dont l'intéressé a fait l'objet par le tribunal correctionnel de Rennes, le  
 18 mars 2020, confirmé par la Cour d'appel de Rennes le 24 février 2023 à une peine de huit mois d'emprisonnement avec sursis pour violence suivie d'incapacité n'excédant pas huit jours, en présence d'un mineur, par une personne étant ou ayant été conjoint, concubin ou partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité, commis le 16 mars 2020. Le requérant, qui ne conteste nullement la matérialité des faits ainsi retenus à son encontre, se prévaut de ce qu'en dix ans d'exercice de la profession d'agent de sécurité, il a toujours donné satisfaction à son employeur et n'a jamais fait l'objet de sanction disciplinaire, de condamnation ou de rappel à la loi et de ce que la condamnation dont il a fait l'objet n'a pas été inscrite au bulletin n° 2 de son casier judiciaire. Toutefois, ces circonstances sont sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, alors que les faits pour lesquels M. A a été condamné, qui présentaient un caractère récent à la date de la décision attaquée, révèlent, compte tenu de leur gravité, un comportement de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ainsi qu'une absence de maîtrise de soi et sont, ainsi, incompatibles avec l'exercice des fonctions d'agent de sécurité. En outre, à supposer que la CNAC se serait fondée à tort sur une réitération des faits, alors que les faits pour lesquels il a été condamné restent isolés, il ressort des pièces du dossier que la CNAC aurait pu prendre la même décision si elle ne s'était fondée que sur cette seule condamnation. Il y a lieu, dès lors et en tout état de cause de neutraliser le motif erroné. Par suite, la CNAC du CNAPS n'a pas commis d'erreur d'appréciation en prenant la décision contestée. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. A tendant à l'annulation de la décision implicite doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fins d'injonction :  
 16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée, n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées ne peuvent être accueillies. 
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNAPS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et au Conseil national des activités privées de sécurité.  
 Délibéré après l'audience du 4 avril 2024 à laquelle siégeaient : 
 M. Descombes, président, 
 M. Le Roux, premier conseiller,  
 Mme Tourre, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2024. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 G. Descombes 
 Le rapporteur le plus ancien 
 signé 
 P. Le Roux 
 Le greffier, 
 signé 
 J-M. Riaud 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2202628