TA14 · 2ème chambre — 22 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 décembre 2022 et le 18 juin 2024, Mme Colomba Frassati, représentée par la SCP Adjudicia, demande au tribunal : 
 
1°) 
d’annuler la décision du 11 avril 2022 par laquelle l’administration lui a accordé un congé parental du 11 avril 2022 au 10 avril 2023, la décision du même jour par laquelle le congé parental accordé a été réduit à six mois, la décision du 11 mai 2022 décalant au 18 avril 2022 la date de prise d’effet de ce congé parental de six mois et la décision du 10 octobre 2022 rejetant le recours administratif préalable obligatoire formé devant la commission des recours des militaires à l’encontre de ces décisions ; 
 
2°) d’enjoindre au ministre des armées de réexaminer sa situation ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle soutient que : 
 
- sa requête est recevable dès lors qu’elle a été formée dans le délai de recours contentieux courant à compter de la notification de la décision de rejet prise après avis de la commission des recours des militaires ; 
- la décision du 10 octobre 2022 a été prise par une autorité incompétente ; 
- elle s’analyse comme une décision de retrait soumise à l’obligation de motivation en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- la décision du 11 mai 2022 et celle du 10 octobre 2022 n’ont pas été précédées d’une procédure contradictoire ; 
- la décision du 10 octobre 2022 ne respecte pas les conditions de retrait des actes administratifs posées par les dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- elle méconnaît les dispositions des articles L. 4138-5 et R. 4138-19 du code de la défense ; 
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation, dès lors que l’administration avait été saisie d’une demande explicite de poser des jours de permission entre la fin de son congé de maternité et le début de son congé parental et qu’elle était en droit de bénéficier d’une régularisation de sa situation en application de l’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2024, le ministre des armées conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la défense ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Pringault, conseiller ; 
- et les conclusions de M. Blondel, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme Colomba Frassati, commissaire des armées de 1ère classe affectée à l’école des fourriers de Querqueville, a été placée en congé de maternité du 18 octobre 2021 au 17 avril 2022. Le 10 mars 2022, elle a demandé à bénéficier d’un congé parental. Par une première décision du 11 avril 2022, son employeur l’a placée en congé parental pour une durée d’un an, du 11 avril 2022 au 10 avril 2023. Par une seconde décision datée du même jour, l’administration a ramené la durée du congé parental à six mois, en maintenant sa prise d’effet au 11 avril 2022. Par une décision du 11 mai 2022, l’administration a reporté la date de prise d’effet de son congé parental au 18 avril 2022, c’est-à-dire au lendemain de la fin de son congé de maternité, mais n’a pas fait droit à sa demande de poser des jours de permission entre la fin de son congé de maternité et le début de son congé parental. Mme B... a alors formé, le 8 juin 2022, un recours devant la commission des recours des militaires à l’encontre des deux décisions du 11 avril 2022 et de la décision du 11 mai 2022. Ce recours ayant été rejeté par la ministre des armées le 10 octobre 2022, Mme B... demande, par sa requête, l’annulation de l’ensemble de ces décisions. 
 
 
 
Sur l’étendue du litige : 
 
Aux termes de l’article R. 4125-1 du code de la défense : « I. Tout recours contentieux formé par un militaire à l’encontre d’actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d’un recours administratif préalable, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense. / (…) ». Aux termes de l’article R. 4125-10 du même code : « Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l’intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. (…) / L’absence de décision notifiée à l’expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission ». L’institution par ces dispositions d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge de la légalité. Si l’exercice d’un tel recours a pour but de permettre à l’autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l’intervention du juge, la décision prise sur le recours n’en demeure pas moins soumise elle-même au principe de légalité. 
 
Le 10 mars 2022, Mme B... a sollicité son placement en congé parental. L’administration s’est prononcée sur cette demande par deux décisions du 11 avril 2022 et une décision du 11 mai 2022. Le 8 juin 2022, l’intéressée a formé un recours administratif préalable contre ces trois décisions devant la commission des recours des militaires, conformément aux dispositions de l’article R. 4125-1 du code de la défense. Après avis de cette commission, le ministre des armées a rejeté ce recours par décision du 10 octobre 2022, laquelle s’est substituée aux deux décisions du 11 avril 2022 et à la décision du 11 mai 2022. Conformément aux principes rappelés au point précédent, l’ensemble des conclusions de la requête de Mme B... doivent ainsi être regardées comme dirigées à l’encontre de cette dernière décision du 10 octobre 2022. 
 
Sur les conclusions de la requête : 
 
En premier lieu, la décision du 10 octobre 2022 est signée par le contrôleur général des armées, M. C... A..., chargé des fonctions de président de la commission des recours des militaires par intérim, lequel a reçu, par un arrêté du 15 septembre 2022 régulièrement publié au Journal officiel du 16 septembre 2022, délégation pour signer les décisions relatives aux recours formés auprès de la commission des recours des militaires dans les conditions prévues à l’article R. 4125-9 du code de la défense. Dès lors, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée manque en fait. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (…) / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire ». Aux termes de l’article R. 4138-19 du code de la défense : « Sous réserve des dispositions des articles R. 4138-20 et R. 4138-21, le militaire a droit à quarante-cinq jours de permissions de longue durée par année civile entière de service et à quatre jours par mois pour les fractions d’année, les fractions de mois étant comptées pour un mois. /  
Les permissions de longue durée dues pour une année civile ne peuvent pas se reporter sur l’année civile suivante, à moins qu’elles n’aient pu être prises pour raisons de service ». 
 
Mme B... soutient que la décision rejetant son recours administratif préalable s’analyse comme une décision de retrait de la décision du 29 mars 2022 par laquelle le directeur de l’école des fourriers de Querqueville a autorisé le report en 2022 des permissions de longue durée acquises et non utilisées en 2021. Toutefois, la décision attaquée n’a ni pour objet ni pour effet de faire disparaître rétroactivement de l’ordonnancement juridique la décision du 29 mars 2022, ni même de l’abroger ou de la modifier, la décision autorisant le report des permissions de longue durée non prises au titre de l’année précédente ne préjugeant pas des décisions ultérieures susceptibles d’être prises afin d’autoriser ou de refuser l’utilisation de ces permissions à une période donnée. En tout état de cause, la décision attaquée, soumise à l’obligation de motivation non pas sur le fondement du 4° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration mais sur le fondement du 8° du même article, vise les textes dont il est fait application, cite les dispositions du code de la défense applicables, mentionne que l’autorité militaire était fondée à fixer la date de prise d’effet de son congé parental au lendemain de la date d’expiration de son congé de maternité et relève que l’autorité hiérarchique n’avait pas reçu de demande de permission pour une période postérieure à son congé de maternité ou s’intercalant avec son congé parental. La décision attaquée comportant l’énoncé des considérations de droit et de fait qui la fondent, le moyen tiré du défaut de motivation ne peut qu’être écarté. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « (…) Les dispositions de l’article L. 121-1, en tant qu’elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l’administration et ses agents ».  
 
Il résulte de ces dispositions que le respect d’une procédure contradictoire préalable n’est pas exigé pour les décisions qui concernent les relations entre l’administration et ses agents. Par suite, le moyen tiré du défaut de mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalablement à la décision du 11 mai 2022 et à la décision du 10 octobre 2022 doit être écarté comme inopérant. En tout état de cause, s’agissant de la décision du 10 octobre 2022, si la requérante soutient que le principe du contradictoire n’a pas été respecté, il ressort des visas de la décision litigieuse, mentionnant notamment « la réplique de l’auteur du recours », que Mme B... a été mise à même de présenter ses observations préalablement à l’édiction de celle-ci. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire ne peut qu’être écarté. 
 
En quatrième lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 6 ci-dessus, la décision rejetant son recours administratif préalable obligatoire n’ayant ni pour objet ni pour effet de retirer la décision du 29 mars 2022 autorisant le report en 2022 des permissions de longue durée non utilisées l’année précédente, Mme B... ne peut utilement soutenir que la décision du 10 octobre 2022 aurait été prise en méconnaissance des dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration relatives aux conditions de retrait des décisions créatrices de droits. 
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 4138-5 du code de la défense : « Les permissions ainsi que les congés de fin de campagne d’une durée cumulée maximale de six mois sont attribués dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. / Le militaire en permission ou en congé de fin de campagne peut être rappelé immédiatement lorsque les circonstances l’exigent ». Aux termes de l’article R. 4138-16 du même code : « Les permissions prévues à l’article L. 4138-5 auxquelles a droit le militaire sont, à l’exclusion de toutes autres, les suivantes : / 1° Permissions de longue durée / (…) » Aux termes du premier alinéa de l’article R. 4138-17 du même code : « A l’exclusion des permissions pour événements familiaux, la détermination de la date de départ et de la durée de chaque permission tient compte des nécessités du service ». Aux termes, enfin, de l’article R. 4138-19 de ce code : « Sous réserve des dispositions des articles R. 4138-20 et R. 4138-21, le militaire a droit à quarante-cinq jours de permissions de longue durée par année civile entière de service et à quatre jours par mois pour les fractions d’année, les fractions de mois étant comptées pour un mois. /  
Les permissions de longue durée dues pour une année civile ne peuvent pas se reporter sur l’année civile suivante, à moins qu’elles n’aient pu être prises pour raisons de service ». 
 
Ainsi qu’il a été rappelé au point 6 ci-dessus, la décision d’un chef de service autorisant le report l’année suivante, sur le fondement de l’article R. 4138-19 du code de la défense, des permissions de longue durée non utilisées par un militaire, ne préjuge pas des décisions ultérieures susceptibles d’être prises par l’autorité hiérarchique afin d’autoriser ou de refuser l’utilisation de permissions à une période donnée, les dispositions de l’article R. 4138-17 du code de la défense rappelant à cet égard que la détermination de la date de départ et de la durée de chaque permission tient compte des nécessités du service. Par suite, en se bornant à soutenir que la décision du 10 octobre 2022 la prive d’un « droit acquis », Mme B... n’établit pas que l’administration aurait méconnu les dispositions des articles L. 4138-5 et R. 4138-19 du code de la défense 
 
En dernier lieu, aux termes de l’article L. 4138-14 du code de la défense : « Le congé parental est la situation du militaire qui est admis à cesser temporairement de servir dans les armées pour élever son enfant. / Ce congé, non rémunéré, est accordé de droit sur simple demande du militaire après la naissance ou l’adoption d’un enfant, sans préjudice du congé de maternité ou du congé d’adoption qui peut intervenir au préalable. (…) ». Aux termes de l’article R. 4138-59 du même code : « Le militaire qui en fait la demande est placé, par décision du ministre de la défense, ou du ministre de l’intérieur pour les militaires de la gendarmerie nationale, en situation de congé parental prévue à l’article L. 4138-14. / Pour bénéficier du congé parental, la demande doit être présentée au moins un mois avant le début du congé ». 
 
D’une part, si Mme B... soutient qu’il fallait interpréter sa demande initiale de congé parental comme visant à obtenir un tel congé à compter du 11 juin 2022, il ressort des pièces du dossier que, par un courriel du 20 janvier 2022 et un courrier du 10 mars 2022 dénués d’ambiguïté, elle a sollicité son placement en congé parental pour une période d’un an à compter d’avril 2022. Dans ces conditions, en regardant Mme B... comme ayant sollicité le bénéfice d’un congé parental à l’issue de son congé de maternité, l’administration n’a pas méconnu la portée de sa demande. En outre, si l’administration était tenue de corriger la décision du 11 avril 2022 en tant qu’elle fixait illégalement la prise d’effet de son congé parental à une date à laquelle l’agente était encore en congé de maternité, et ainsi de reporter le bénéfice du congé parental au lendemain de la fin de son congé de maternité, aucune disposition ne lui imposait en revanche, quelle que soit la bonne foi de Mme B..., de faire droit à sa réclamation, présentée moins d’un mois avant le début du congé parental accordé en avril 2022 conformément à sa demande, de décaler la prise d’effet de ce congé au mois de juin 2022. 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l’objet, de la part de l’administration, d’une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d’une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l’administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. / La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude (…) ». La décision du 10 octobre 2022 ne constituant pas une sanction pécuniaire ou une sanction consistant en la privation d’une prestation due au sens de l’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration, Mme B... ne peut utilement invoquer le droit à l’erreur reconnu par ces dispositions. 
  
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme B... doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et ses conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. 
    
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme Colomba Frassati et au ministre des armées. 
 
Délibéré après l’audience du 7 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Marchand, président, 
Mme Absolon, première conseillère, 
M. Pringault, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 janvier 2025. 
 
Le rapporteur, 
Signé 
S. PRINGAULT 
 
Le président, 
Signé 
A. MARCHAND 
 
 
Le greffier, 
 
Signé 
 
J. LOUNIS 
 
La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
 
 
Pour expédition conforme, 
Le greffier, 
 
 
 
J. Lounis