TA35 · 5ème Chambre — 21 mai 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I. - Par une requête et des mémoires, enregistrés les 7 juin 2022, 3 juillet, 22 décembre 2023, 24 et 30 avril 2024, sous le n° 2202904, la SARL Benjelo, représentée par Me Bocquet, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions implicites de rejet nées le 7 avril 2022 et résultant du silence gardé par la commune de Fréhel et par la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération sur sa demande adressée le 3 février 2022, reçue le 7 février suivant et tendant à l'engagement de la procédure de révision allégée du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local d'habitation (PLUiH) de Dinan Agglomération afin de classer la parcelle cadastrée section AD n° 470 en zone constructible ; 
 2°) d'enjoindre au conseil communautaire de Dinan agglomération d'engager une procédure de révision allégée du PLUiH de Dinan Agglomération ;  
 3°) de condamner solidairement la commune de Fréhel et la communauté d'agglomération Dinan agglomération à lui verser la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - elle dispose d'un intérêt à agir pour contester le PLUiH de Dinan Agglomération ;  
 - les décisions implicites attaquées méconnaissent les dispositions de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public dès lors que les motifs des refus ne sont pas connus ;  
 - elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que le classement de la parcelle cadastrée section AD n° 470 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, imposant ainsi à l'administration d'abroger la délibération du 27 janvier 2020 approuvant le PLUiH de Dinan Agglomération ; 
 - la délibération du 27 janvier 2020, dont l'abrogation est sollicitée, est illégale dès lors que le classement de la parcelle AD n° 470 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, au regard des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mars et 6 décembre 2023, la communauté d'agglomération Dinan Agglomération, représentée par Me Le Derf-Daniel de la Selarl Ares, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL Benjelo la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la SARL Benjelo ne dispose pas d'un intérêt à agir dès lors qu'elle ne produit pas son titre de propriété concernant la parcelle litigieuse ;  
 - sa requête est irrecevable dès lors qu'une des décisions qu'elle entend attaquer, à savoir la décision implicite de rejet de la commune de Fréhel, est inexistante ;  
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 et 29 avril 2024, la commune de Fréhel, représentée par Me Rouhaud de la Selarl Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL Benjelo la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la requête de la SARL Benjelo est irrecevable dès lors qu'il n'existe aucune décision implicite de rejet de la commune de Fréhel ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 II. - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 septembre 2022, 24 et 30 avril 2024, sous le n° 2204700, la SARL Benjelo, représentée par Me Bocquet, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet du 27 juillet 2022 et résultant du silence gardé par la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération sur sa demande adressée le 24 mai 2022, reçue le 27 mai suivant et tendant à l'engagement de la procédure de révision allégée du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local d'habitation (PLUiH) de Dinan Agglomération afin de classer la parcelle cadastrée section AD n° 470 en zone constructible ; 
 2°) d'enjoindre au conseil communautaire de Dinan Agglomération d'engager une procédure de révision allégée du PLUiH de Dinan Agglomération ; 
 3°) de condamner la communauté d'agglomération Dinan Agglomération à lui verser la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - elle dispose d'un intérêt à agir pour contester le PLUiH de Dinan Agglomération ; 
 - la décision implicite attaquée méconnait les dispositions de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public dès lors que les motifs des refus ne sont pas connus ; 
 - elle méconnait les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que le classement de la parcelle cadastrée section AD n° 470 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, imposant ainsi à l'administration de d'abroger la délibération du 27 janvier 2020 approuvant le PLUiH de Dinan Agglomération ; 
 - la délibération du 27 janvier 2020, dont l'abrogation est sollicitée, est illégale dès lors que le classement de la parcelle AD n° 470 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, au regard des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 et 29 avril 2024, la commune de Fréhel conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL Benjelo, la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que la décision implicite de rejet du 27 juillet 2022 constitue une décision confirmative de la décision implicite de rejet du 7 avril 2022 ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 La requête a été communiquée à la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération qui n'a pas produit de mémoire en défense.  
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Etienvre,  
 - les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public, 
 - les observations de Me Bocquet, représentant la SARL Benjelo, 
 - les observations de Me Colas, représentant la commune de Fréhel, 
 - et les observations de Me Hipeau, représentant la communauté d'agglomération Dinan Agglomération sous la requête n° 2202904. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SARL Benjelo est propriétaire des parcelles cadastrées section AD n° 469 et 470 situées au lieudit Beausoleil, sur le territoire de la commune de Fréhel. Aux termes du PLUiH approuvé par délibération du conseil communautaire du 27 janvier 2020, modifié, ces parcelles ont été classées en zone agricole. La SARL Benjelo a sollicité, par un courrier du 3 février 2022, réceptionné le 7 février suivant, la commune de Fréhel pour qu'elle saisisse la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération d'une demande de révision allégée du PLUiH afin de classer la parcelle cadastrée section AD n° 470 en zone constructible. Par un courrier du 17 mars 2022, et en réponse à la demande de la SARL Benjelo, la commune de Fréhel lui a indiqué transmettre cette demande à la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération. Du silence gardé par la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération, est née une décision implicite de rejet, le 7 avril 2022. Par une première requête, enregistrée sous le n° 2202904, la SARL Benjelo sollicite l'annulation de cette décision ainsi que de la décision implicite de rejet prétendument intervenue du fait du silence gardé par la commune. Postérieurement à l'introduction de cette requête, la SARL Benjelo a, par courrier du 24 mai 2022, réceptionné le 27 mai suivant, adressé une nouvelle demande à la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération tendant aux mêmes fins. Du silence gardé par la communauté d'agglomération, est née une seconde décision implicite de rejet. Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 2204700, la SARL Benjelo demande l'annulation de cette seconde décision.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 5 de la loi du 19 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public aujourd'hui codifiées à l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant dès lors que les décisions implicites de rejet n'ont pas à être motivées. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ".  
 4. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration précité. 
 5. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 
 6. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 7. En vertu des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zone A ". Peuvent être classées en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".  
 8. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 9. Le parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLUiH de Dinan Agglomération, tel qu'exposé dans le projet d'aménagement et de développement du territoire (PADD), vise à préserver le maillage communal et accompagné cette préservation " d'une politique de développement urbain recentrée autour des bourgs et des hameaux ". À cet effet, le projet vise à assurer une " limitation de la consommation foncière ". Pour cela, les orientations du PADD prévoient de " privilégier la densification au sein de l'enveloppe urbaine existante, utiliser les capacités de comblements des dents creuses et la réhabilitation des sites en friches plutôt de favoriser l'étalement urbain ". Le projet vise également à " limiter () la consommation d'espaces naturels et agricoles () ".  
 10. La parcelle cadastrée Ad n° 470 est classée en zone agricole par le PLUiH de Dinan Agglomération. La société requérante soutient que ce classement résulte d'une erreur manifeste d'appréciation des auteurs du PLUiH dès lors notamment que la parcelle ne présente aucun potentiel agricole et que les accès à la voirie ainsi que le raccordement aux réseaux publics sont situés à proximité. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse est située au sein du lieudit Beausoleil qui, s'il est constitué d'une vingtaine de constructions à usage d'habitation, présente une urbanisation diffuse et filamentaire en rupture avec l'urbanisation du bourg de Pléhérel Plage situé à l'ouest du lieudit de telle sorte qu'il ne peut être regardé comme un secteur urbanisé. Par ailleurs, si la parcelle litigieuse n'est pas contigüe aux zones agricoles situées en son sud-ouest, elle est toutefois jouxtée de vastes zones naturelles sur sa partie sud. Dans ces circonstances, son classement en zone AI, limitant ainsi les possibilités de construction en son sein, présente une cohérence avec les orientations du PADD tendant à limiter la consommation foncière en freinant l'étalement urbain et n'apparait pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 11. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées, que la SARL Benjelo n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions attaquées. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 12. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentée par la société requérante, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction présentée par la SARL Benjelo doivent donc être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fréhel et la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération, qui ne sont pas les parties perdantes, le versement de sommes au titre des frais exposés par la SARL Benjelo pour la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Fréhel ainsi qu'une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération à ce même titre.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n° 2202904 et n° 2204700 de la SARL Benjelo sont rejetées.  
 Article 2 : La SARL Benjelo versera à la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à la commune de Fréhel une somme de 1 500 euros à ce même titre. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Benjelo, à la commune de Fréhel et à la communauté d'agglomération de Dinan Agglomération. 
 Délibéré après l'audience du 6 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Etienvre, président, 
 M. Terras, premier conseiller, 
 Mme Le Berre, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2024. 
 Le président-rapporteur, 
 Signé  
 F. Etienvre 
   
   
 L'assesseur le plus ancien, 
 Signé   
 F. Terras  
 La greffière, 
 Signé  
 E. Douillard 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Nos 2202904, 2204700