TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 19 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 27 juin et 12 juillet 2022, la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins (FFAM) et l'association des Moulins du Finistère Penn Ar Bed, représentées par la Selarl Avoxa Nantes, demandent au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision de procéder à des travaux de suppression des seuils hydrauliques et des vannes sur le Moulin Vert et le Moulin-au-Duc, propriétés de la commune de Quimper, révélée par le début d'exécution de des travaux le 2 mai 2022 ; 
 2°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Quimper et du syndicat de la vallée de l'Odet le versement de la somme de 2 000 euros à chacune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la requête est recevable :  
   - un acte matériel de la part de l'administration peut révéler une décision et l'engagement en l'espèce de travaux sur les moulins au moins depuis le 2 mai 2022 révèle la décision du syndicat de la vallée de l'Odet (Sivalodet) de procéder à ces travaux ; le litige ne vise pas à remettre en cause l'autorisation délivrée au titre de la loi sur l'eau mais est uniquement dirigé contre la décision consécutive d'engagement des travaux ; il est en outre possible à l'occasion du recours contre la décision matérielle d'exécution des travaux d'invoquer des vices dans la procédure qui a conduit à l'obtention des autorisations nécessaires à leur réalisation ; 
   - elle n'est pas tardive : elle ne vise pas à contester la décision de non-opposition du préfet du Finistère du 6 novembre 2020 sur le dossier de déclaration au titre de la loi sur l'eau concernant l'aménagement des ouvrages des deux moulins concernés ; le recours a été exercé dans le délai de deux mois suivant le démarrage des travaux et la circonstance que les requérantes détiennent des informations sur le projet est sans incidence sur la recevabilité de la requête ; 
 - la condition d'urgence est satisfaite : les travaux revêtent un caractère irréversible et ont débuté s'agissant du Moulin Vert sans être totalement achevés et sont imminents concernant le Moulin-au-Duc ; une décision administrative prévoyant la démolition d'une partie des ouvrages, avec pour conséquence de leur retirer de manière définitive tout caractère fonctionnel et partant la qualification juridique de moulin, impacte gravement et directement les intérêts qu'elles entendent défendre ; les travaux de démolition portent directement et gravement atteinte à l'intérêt public consistant à la protection du patrimoine hydraulique, les moulins en cause possédant un véritable potentiel hydroélectrique ; l'existence d'un moulin induit nécessairement une qualité paysagère pour le site ; dès lors que le législateur a lui-même instauré une obligation de protection des moulins à eau sur les cours d'eau tel que celui en cause en l'espèce, l'administration ne peut pas se prévaloir de l'objectif de restauration de la continuité écologique pour y porter atteinte ; la restauration de la continuité écologique ne justifie pas les travaux alors que le Steïr est en très bon état écologique que ce soit pour la circulation des poissons migrateurs ou pour le transit sédimentaire et qu'un autre moulin, équipé pour produire de l'électricité et qui est dispensé de ce fait de toute obligation de restauration de la continuité écologique, est situé en amont à 800 mètres du Moulin Vert ; 
 - sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse :  
   - les travaux méconnaissent les dispositions du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement , applicable à la date de leur réalisation: les deux moulins concernés n'étaient pas en état de ruine avant le commencement des travaux puisque leurs vannages étaient au moins pour partie en place et surtout que leurs seuils barraient le lit du cours d'eau ; le Steïr est un cours d'eau classé en liste 2 et ces dispositions prévoient expressément que, malgré l'obligation de continuité écologique, l'usage, même potentiel, de l'ouvrage doit être préservé et que seuls sont admis, concernant les moulins à eau, l'entretien, la gestion et l'équipement des ouvrages de retenue, à l'exclusion de leur destruction ou de leur aménagement ; ces deux ouvrages ont un potentiel de production d'électricité conformément aux articles L.110-4 du code de l'énergie et L.211-1 du code de l'environnement ; 
   - la décision aurait dû être précédée d'une procédure d'autorisation environnementale dès lors que les travaux de démolition en cours sont susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, notamment par la réduction de la ressource en eau par endroits, ou d'accroître notablement le risque d'inondation à d'autres ; 
   - le Sivalodet aurait dû déposer un dossier de demande d'autorisation et non un simple dossier de déclaration au titre de la loi sur l'eau : les travaux relèvent de la rubrique 3.1.1.0. de la nomenclature annexé à l'article R. 214-1 du code de l'environnement dès lors que la modification des ouvrages entraînera un abaissement significatif de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de ces ouvrages de 2 mètres pour le Moulin-au-Duc et de 1,20 mètre pour le Moulin Vert ; les travaux relèvent également de la rubrique 3.1.2.0. dès lors que le projet envisagé, pris dans son ensemble, et non ouvrage par ouvrage, a un impact sur une distance supérieure à 100 mètres. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2022, la commune de Quimper et le syndicat de la Vallée de l'Odet (Sivalodet), représentés par la Selarl Valadou-Josselin et associés, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérantes le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils font valoir que : 
 - la requête est irrecevable : 
   - elle est dirigée contre une décision inexistante ; 
   - les travaux en cours de réalisation sur les deux ouvrages ont été autorisés par une décision du préfet du Finistère du 6 novembre 2020 au titre de la loi sur l'eau, qui a fait l'objet d'une publication sur le site Internet de la préfecture à compter du 9 novembre 2020 pendant une durée de six mois et qui est donc devenue définitive ; 
   - la FFAM et l'association des Moulins du Finistère qui en est membre, avaient entièrement connaissance de l'existence des travaux d'aménagement des ouvrages de Moulin Vert et de Moulin-au-Duc bien avant leur mise en œuvre, et au plus tard le 18 février 2022 et, par suite, au regard de la connaissance acquise, le délai de recours contentieux de quatre mois ouvert aux tiers était expiré lors du dépôt de leur requête en annulation le 27 juin 2022 ; 
   - l'association des Moulins du Finistère n'a pas qualité pour agir en l'absence de production d'une autorisation formelle du conseil d'administration ou de l'assemblée générale habilitant son président à agir en son nom ; 
 - la condition d'urgence n'est pas satisfaite, le projet ne portant pas une atteinte grave et immédiate aux intérêts que les associations requérantes entendent défendre ou à un intérêt public  : les travaux ne consistent qu'en l'arasement partiel des seuils des deux moulins par la réalisation d'échancrures, en la dépose des vannages et dans le comblement des passes à poissons sans destruction totale des seuils ni du potentiel de force motrice des ouvrages de telle sorte qu'ils sont réversibles ; les travaux permettent d'améliorer la continuité écologique du cours d'eau ; ceux portant sur le Moulin Vert sont terminés ;  
 - sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
   - la procédure suivie n'est entachée d'aucune irrégularité : le dossier a été déposé au titre des rubriques 3.1.2.0. et 3.1.5.0 de la nomenclature annexée à l'article R. 241-1 du code de l'environnement et était uniquement soumis, du fait des caractéristiques du projet, à déclaration et aucune autorisation environnementale n'était nécessaire ; 
   - les nouvelles dispositions du 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement sont entrées en vigueur le 25 août 2021, et n'étaient donc pas applicables lors de l'édiction de l'arrêté du 6 novembre 2020 autorisant les travaux d'aménagement du Moulin Vert et du Moulin-au-Duc ; en tout état de cause, elles ne sont pas méconnues par les travaux autorisés dès lors qu'ils ne conduisent pas à remettre en cause l'usage potentiel de production d'électricité de ces ouvrages et qu'ils autorisent uniquement des travaux d'aménagement d'un moulin à eau, sans conduire à leur destruction.  
 Vu :  
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête au fond n° 2203279. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 juillet 2022 : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les observations de Me Bernot, représentant les associations requérantes, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, insiste sur le fait que la suppression des seuils des moulins conduit à leur destruction, ce que ne permet pas la loi, qu'il existe une décision matérielle d'exécution des travaux, souligne, au regard de l'urgence, l'absence d'enjeu de restauration écologique et le calendrier des travaux, 
 - les observations de Me Jauvert, représentant la commune de Quimper et le Sivalodet, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, insiste sur le fait que les travaux en litige ne sont que les modalités d'exécution d'une décision du préfet du Finistère prise au titre de la loi sur l'eau et devenue définitive, souligne que les travaux ne consistent pas en un effacement des ouvrages mais seulement en l'arasement partiel des seuils, l'enlèvement des vannages très abimés, fait valoir que le projet ne relève pas des rubriques 3.1.1.0. et 3.1.2.0. dès lors qu'il ne vise pas à créer un obstacle à la continuité écologique et n'intervient pas sur les berges en amont sur une distance supérieure à 100 mètres, que l'autorisation délivrée est antérieure aux nouvelles dispositions de l'article L. 214-17 du code de l'environnement et qu'il sera de toute façon toujours possible de remettre des vannages et des passes à poissons et d'utiliser la force hydraulique de l'eau. 
 La clôture de l'instruction a été différée au 15 juillet 2022 à 12 heures. 
 Par un mémoire, enregistré le 15 juillet 2022 à 10 h 10, la commune de Quimper et le Sivalodet concluent aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens. 
 Ils font valoir en outre que : 
 - la requête est irrecevable : la jurisprudence ne reconnaît l'existence d'une décision matérielle révélée par l'exécution des travaux que lorsqu'aucune décision n'a été expressément édictée par l'administration et, en l'espèce, l'engagement des travaux n'est qu'une modalité d'exécution de la décision du préfet du Finistère du 6 novembre 2020 rendue au titre de la loi sur l'eau devenue définitive le 10 mars 2021 ; la circonstance qu'un délai de deux ans se soit écoulé est sans incidence dès lors que les travaux soumis à déclaration au titre de la loi sur l'eau peuvent être réalisés dans un délai de trois ans ; 
 - si le recours devait être regardé comme dirigé contre la décision du 6 novembre 2020, il est tardif ; 
 - sur la condition d'urgence : le projet ne porte aucune atteinte grave et immédiate à l'intérêt public de protection du patrimoine hydraulique et les travaux permettent au contraire de répondre à un intérêt public majeur dès lors qu'ils poursuivent les objectifs de rétablissement de la continuité écologique du cours d'eau, de restauration de la qualité des eaux et leur régénération et de préservation des écosystèmes aquatiques ; les travaux litigieux consistent en un arasement partiel des seuils et non en leur destruction et les scénarios retenus ne sont pas maximalistes ; les considérations avancées par les associations requérantes ne permettent pas de démontrer l'absence d'atteinte portée à la continuité écologique par les ouvrages dans leur état initial, laquelle a été établie par les études réalisées au cours de l'année 2017 insérées dans le dossier de déclaration ; il existe  un projet d'aménagement du moulin situé en amont afin de faire respecter l'obligation d'assurer la continuité écologique et, en tout état de cause, les aménagements des deux moulins en cause permettent une amélioration de la continuité écologique sur un linéaire de 3 kms ; les travaux portant sur le Moulin Vert sont terminés ; les travaux n'ont pas pour effet de faire perdre aux moulins leur usage potentiel hydraulique ; 
 - sur le doute sérieux sur la légalité de la décision : 
   - aucune autorisation au titre de la loi sur l'eau n'était nécessaire : la rubrique 3.1.1.0. n'est pas applicable au projet dès lors que les travaux ne conduisent pas à créer un obstacle à la continuité écologique, ni même une élévation du niveau d'eau ; la rubrique 3.1.2.0. n'est pas davantage applicable au projet dès lors que le profil de la rivière n'est  modifié artificiellement qu'au droit des deux ouvrages, et n'est concerné que sur une longueur d'environ 10 mètres pour chaque ouvrage ; 
   - aucune autorisation environnementale n'était nécessaire : le projet, qui a pour seul objet de retrouver une continuité écologique, une amélioration de la qualité de l'eau par l'autoépuration naturelle du cours d'eau et de rétablir un libre écoulement des eaux grâce aux échancrures réalisées, n'est susceptible de présenter aucun danger, et n'aura notamment aucun impact sur les inondations, présentant au contraire une légère amélioration en amont pour des faibles crues ; 
   - l'usage potentiel de production d'électricité ne sera pas du tout remis en cause par les travaux, dès lors qu'il suffira de remettre en place un vannage dans l'optique où un projet hydroélectrique devrait être mis en place et le scénario retenu prévoyant l'arasement partiel de ces ouvrages par la réalisation d'échancrures, permet le rétablissement complet de la continuité écologique et la restauration du cours d'eau, tout en évitant leur démolition.  
 Deux notes en délibéré, présentées pour la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et l'association des Moulins du Finistère Penn Ar Bed, ont été enregistrées le 18 juillet 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Quimper et le Sivalodet tirée de l'inexistence de la décision contestée : 
 1. D'une part, aux termes de l'article L. 214-1 du code de l'environnement : "  Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants ".  
 2. D'autre part, aux termes de l'article L. 214-10 du code de l'environnement : " Les décisions prises en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 et L. 214-8 peuvent être déférées à la juridiction administrative dans les conditions prévues aux articles L. 181-17 à L. 181-18 ". Aux terme de l'article R. 514-3-1 du même code : " Les décisions mentionnées aux articles L. 211-6 et L. 214-10 et au I de l'article L. 514-6 peuvent être déférées à la juridiction administrative : / 1° Par les tiers intéressés en raison des inconvénients ou des dangers que le fonctionnement de l'installation présente pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 dans un délai de quatre mois à compter du premier jour de la publication ou de l'affichage de ces décisions () " et aux termes de l'article R. 214-37 de ce code : " I. - Le maire de la commune où l'opération doit être réalisée reçoit copie de la déclaration et du récépissé, ainsi que, le cas échéant, des prescriptions spécifiques imposées et de la décision d'opposition. / Le récépissé ainsi que, le cas échéant, les prescriptions spécifiques imposées et la décision d'opposition sont affichées à la mairie pendant un mois au moins. / II. - Ces documents et décisions sont communiqués au président de la commission locale de l'eau lorsque l'opération déclarée est située dans le périmètre d'un schéma d'aménagement et de gestion des eaux approuvé ou y produit des effets./ Ils sont mis à disposition du public sur le site internet de la préfecture pendant six mois au moins ". 
 3. Enfin, aux termes du I de l'article R. 214-40-3 du code de l'environnement : " Sauf cas de force majeure ou de demande justifiée et acceptée de prorogation de délai, la déclaration d'un projet cesse de produire effet lorsque celui-ci n'a pas été mis en service ou réalisé dans le délai fixé par l'arrêté d'autorisation ou, à défaut, dans un délai de trois ans à compter de la date de déclaration ". 
 4. Il résulte de l'instruction que le Steïr est un cours d'eau classé sur les listes 1 et 2 au titre de l'article L. 214-17 du code de l'environnement et que le Sivalodet a déposé, le 27 juillet 2020, une déclaration complète au titre des rubriques 3.1.2.0 et 3.1.5.0 de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement en vue de la réalisation de travaux d'aménagement des ouvrages du Moulin-au-Duc et du Moulin Vert situés à Quimper sur ce cours d'eau. Le 28 juillet 2020, le préfet du Finistère a délivré au Sivalodet un récépissé de déclaration au titre de la loi sur l'eau. Par décision du 6 novembre 2020, le préfet du Finistère a donné son accord pour la réalisation des travaux.  
 5. S'il est constant que l'accord donné par le préfet du Finistère a été mis à disposition du public sur le site internet de la préfecture du Finistère à compter du 9 novembre 2020 pendant une durée de six mois, les défendeurs n'apportent aucun élément sur sa date d'affichage en mairie de Quimper, lequel est nécessaire pour le rendre opposable aux tiers et ne peuvent par suite être regardés comme justifiant, en l'état de l'instruction, de son caractère définitif. 
 6. Toutefois, les associations requérantes n'ont pas entendu, ainsi qu'elles l'ont rappelé à l'audience, contester cette décision mais seulement la décision de procéder aux travaux d'aménagement du Moulin Vert et du Moulin-au-Duc, propriétés de la commune de Quimper, révélée, selon elles, par le début d'exécution des travaux le 2 mai 2022. Ainsi que le soutiennent les défendeurs, les travaux en cause sont réalisés sur le fondement de la décision du 6 novembre 2020 et n'en constituent qu'une modalité d'exécution sans formaliser aucune autre décision. Les conclusions de la requête dirigées contre une prétendue décision distincte qui serait intervenue du fait du commencement des travaux sont, par suite, sans objet et dès lors irrecevables. Par conséquent, la fin de non-recevoir opposée par les défendeurs tirée de ce que la requête est dirigée contre une décision inexistante doit être accueillie. 
 7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin de suspension de la requête ne peuvent, dans qu'il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées, qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 8.  En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par les associations requérantes doivent, dès lors, être rejetées. 
 9.  Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Quimper et le Sivalodet tendant à l'application de ces mêmes dispositions.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et de l'association des Moulins du Finistère Penn Ar Bed est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Quimper et du syndicat de la vallée de l'Odet présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la Fédération française des associations de sauvegarde des moulins, première dénommée, pour l'ensemble des requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune de Quimper et au syndicat de la vallée de l'Odet.  
 Fait à Rennes, le 19 juillet 2022. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 F. A La greffière d'audience, 
 signé 
 J. Jubault  
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.