TA31 · 2ème Chambre — 19 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, des mémoires et des pièces, enregistrés le 16 juillet, le 6 septembre 2022, le 17 et le 23 janvier, le 11 novembre 2023 et le 11 janvier 2024, ces quatre dernières productions n'ayant pas été communiquées, Mme B A, représentée par Me Panfili, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 06 juillet 2022 de la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont portant refus de la titulariser en fin de stage et licenciement à compter du 27 juillet 2022 ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont de la réintégrer en qualité d'agent titulaire avec effet rétroactif au 28 juillet 2022 ; 
 3°) de condamner la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice moral et financier résultant de cette décision ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont la somme de 1 800 euros à verser à son conseil sur le fondement des dispositions combinées de l'article 37 de la loi 91-647 du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sous réserve de son admission au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale de l'État. 
 Elle soutient que : 
 - la décision est entachée d'un vice de procédure car elle n'a pas été mise en mesure de faire valoir ses observations, alors que les faits qui lui sont reprochés ont été qualifiés d'insuffisance professionnelle mais pourraient également relever d'une faute disciplinaire ; 
 - la décision est entachée d'une erreur d'appréciation car les insuffisances qui lui sont reprochées ne sont pas établies, d'ailleurs elle a une expérience de huit années et qu'elle n'a pas accompli son stage dans des conditions lui permettant d'acquérir une expérience professionnelle et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions auxquelles elle était destinée ; 
 - la décision est entachée de détournement de pouvoir car elle est en litige avec le maire à propos de l'installation d'un mobil home au titre de son activité agricole annexe ; 
 - son préjudice est établi. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 16 septembre et le 15 décembre 2022 la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont, représentée par Me Lecarpentier, conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints administratifs territoriaux ; 
 - le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viseur-Ferré ;  
 - les conclusions de Mme Carvalho, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Feres-Massol, pour Mme A et de Me Abadie de Maupéou, pour la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Après avoir été employée par la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont dans le cadre de plusieurs contrats aidés d'accompagnement dans l'emploi, puis d'un contrat unique d'insertion, Mme A a été recrutée comme employée contractuelle à durée déterminée, en tant qu'assistante administrative de la commune du 1er juillet 2018 au 30 juin 2020. Elle a ensuite été nommée adjointe administrative stagiaire à compter du 1er septembre 2020. Son stage a été prolongé à plusieurs reprises, notamment en raison de périodes de congés de maladie. Après avoir recueilli l'avis de la commission administrative paritaire compétente, le maire de Saint-Etienne-de-Tulmont a décidé, par un arrêté du 6 juillet 2022, de ne pas titulariser Mme A à l'issue de son stage et de procéder à son licenciement avec effet au 27 juillet 2022. Mme A demande l'annulation de cette décision et la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices en étant résulté.  
 2. Aux termes de l'article 5 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires : " Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire compétente pour le cadre d'emplois dans lequel l'intéressé a vocation à être titularisé () ". Aux termes de l'article 7 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints administratifs territoriaux, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les candidats recrutés en qualité d'adjoint administratif territorial sur un emploi d'une collectivité territoriale () sont nommés stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an. () ". L'article 9 du même décret dispose que : " A l'issue du stage, les stagiaires dont les services ont donné satisfaction sont titularisés par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination. () Les autres stagiaires peuvent, sur décision de l'autorité territoriale, être autorisés à effectuer un stage complémentaire d'une durée maximale d'un an. Si le stage complémentaire a été jugé satisfaisant, les intéressés sont titularisés. / Les adjoints administratifs territoriaux stagiaires et les adjoints administratifs territoriaux principaux de 2e classe stagiaires qui n'ont pas été autorisés à effectuer un stage complémentaire, ou dont le stage complémentaire n'a pas été jugé satisfaisant, sont soit licenciés s'ils n'avaient pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégrés dans leur grade d'origine ".  
 3. Un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne.  
 4. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations.  
 5. Il résulte de ce qui précède que pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction  disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que Mme A a été employée en 2012, 2013 et 2014 par la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont, dans le cadre d'un contrat aidé, d'accompagnement dans l'emploi, pour assurer des tâches de secrétariat en mairie, puis en 2016, 2017 et jusqu'au 30 juin 2018, comme agent administratif, dans le cadre d'un contrat unique d'insertion, pour assurer les mêmes tâches et, pour l'année scolaire 2016/2017, afin d'assurer des tâches de secrétariat de la cantine municipale et de facturation des repas. Mme A a ensuite été employée par la commune en contrat à durée déterminée, en qualité d'assistante administrative, pour répondre à des besoins occasionnels du 1er juillet 2018 au 30 juin 2020. Par un arrêté du 28 août 2020 Mme A a été nommée adjoint administratif stagiaire à partir du 1er septembre 2020, à temps non complet (20 heures hebdomadaires) et des tâches comparables de standard et d'accueil, de secrétariat divers et de secrétariat du CCAS lui ont été confiées. Par trois arrêtés des 12 juillet 2021, 21 janvier et 25 mai 2022, la durée de son stage a été prolongée pour prendre en compte les périodes d'arrêts de travail pour raison de santé de Mme A. Durant la période de stage de Mme A il a été procédé à trois évaluations du déroulement du stage et deux entretiens d'évaluation. 
 7. Il ressort d'une première évaluation de stage, non datée, que, s'agissant des qualités relationnelles de l'agent, pour les critères de la réserve et de la capacité d'écoute et d'adaptation, Mme A a été évaluée en dessous de la moyenne. S'agissant de la capacité de travail en équipe et l'aptitude à gérer les conflits, Mme A a été  évaluée très en dessous de la moyenne, ces évaluations étant accompagnées d'une appréciation littérale indiquant " d'importantes difficultés relationnelles avec l'équipe administrative ", que "  le manque de discrétion professionnelle engendre des conflits au sein de l'équipe administrative et perturbe le bon fonctionnement du service ". Cette évaluation relève, également, des difficultés rédactionnelles et des lacunes en orthographe.  
 8. Cependant, le compte-rendu d'entretien professionnel qui s'est déroulé le 14 décembre 2020 retient un niveau excellent s'agissant de la relation avec la hiérarchie, un bon niveau s'agissant de l'assiduité et de la ponctualité, du souci de progresser, des relations avec le public, du sens du travail en équipe et de l'implication et de la motivation et un niveau à parfaire s'agissant du respect des délais, de l'autonomie et de la qualité d'exécution. S'agissant des qualités relationnelles, pour les critères de la réserve et de la capacité d'écoute et d'adaptation et de l'ouverture à autrui, Mme A a été évaluée cette fois-ci au-dessus de la moyenne, mais reste en dessous de la moyenne s'agissant de la capacité de travail en équipe. Il est indiqué que Mme A doit savoir s'imposer, s'affirmer et qu'elle " a un travail à faire pour montrer sa vraie personnalité ". Cette évaluation a été contresignée par Mme A sans y apporter d'observations. La seconde évaluation professionnelle s'est déroulée le 25 août 2021 et fait apparaître une évolution négative, seule la ponctualité restant évaluée comme satisfaisante, la capacité d'écoute, la connaissance de l'environnement professionnel, la capacité à transmettre correctement les informations et les doléances des administrés, la connaissance et l'utilisation des logiciels, la fiabilité et la qualité de l'activité, le secret professionnel et la discrétion, le respect des consignes, l'autonomie, la gestion du temps et les relations avec le public, la hiérarchie et les collègues étant évalués comme à améliorer et les compétences rédactionnelles et le respect de l'obligation de réserve étant, pour leur part, jugés insatisfaisants. L'évaluation des compétences relationnelles fait l'objet d'un commentaire réclamant de la discrétion, de la réserve et d'avoir le sens de l'écoute de la hiérarchie. Cette évaluation a été contresignée par Mme A sans y apporter d'observations. 
 9. La deuxième évaluation du stage réalisée le 18 novembre 2021, relève, s'agissant de la manière de servir que la fiabilité et la qualité du travail effectué, l'organisation et la méthode et la motivation et l'implication dans le travail sont à parfaire et que le sens de l'initiative et la coopération sont insuffisants. L'appréciation littérale indique que " les négligences et le manque de discrétion professionnelle de Mme A sont de nature à perturber le bon fonctionnement du service ", qu'elle est un " agent qui manque d'autonomie ", que sa " pratique professionnelle [est] individualiste et opaque " et qu'elle a " tendance à s'affranchir de la hiérarchie ". S'agissant des compétences professionnelles et techniques, sa capacité d'écoute dans les tâches d'accueil du public et sa connaissance de l'environnement de travail dans son activité de renseignement des administrés sont à consolider et ses capacités rédactionnelles dans la préparation du bulletin municipal, sa connaissance des techniques rédactionnelles dans la rédaction de courriers et son devoir de confidentialité dans les échanges téléphoniques sont jugés insuffisants, l'appréciation littérale de ces compétences relevant que les difficultés rédactionnelles de Mme A doivent faire l'objet de " corrections substantielles et répétées de la part de l'autorité territoriale " et que la " transmission des informations des demandes des administrés [est] parfois incomplète ou inexistante ". Enfin s'agissant des qualités relationnelles, pour les critères de la capacité d'écoute et d'adaptation et de l'ouverture aux autres, Mme A a été évaluée en dessous de la moyenne et pour les critères de la réserve, de la capacité de travail en équipe et de l'aptitude à gérer les conflits, Mme A a été évaluée très en dessous de la moyenne, l'appréciation littérale faisant état, à nouveau, de " difficultés relationnelles avec l'équipe administrative " et  même d'un " non-respect du maire ".  
 10. Le 14 février 2022, une troisième évaluation de stage retient s'agissant de la manière de servir, que la fiabilité et la qualité du travail effectuées, l'organisation et la méthode et la motivation et l'implication dans le travail restent à parfaire et que le sens de l'initiative et la coopération restent insuffisants. S'agissant des compétences professionnelles et techniques, la capacité d'écoute dans les tâches d'accueil du public et la connaissance de l'environnement de travail dans son activité de renseignement des administrés restent à consolider. Les capacités rédactionnelles dans la préparation du bulletin municipal, la connaissance des techniques rédactionnelles dans la rédaction de courriers et le devoir de confidentialité dans les échanges téléphoniques ont été jugés insuffisants. Les observations relatives à l'absence de qualité des productions écrites de l'intéressée et à l'incomplétude, voire l'inexistence de la transmission des informations des demandes des administrés, sont réitérées. Enfin, s'agissant des qualités relationnelles, pour les critères de la capacité d'écoute et d'adaptation et de l'ouverture aux autres, Mme A a été évaluée en dessous de la moyenne et pour les critères de la réserve, de la capacité de travail en équipe et de l'aptitude à gérer les conflits, très en dessous de la moyenne, ces évaluations étant accompagnées d'une appréciation littérale mentionnant de nouveau des " difficultés relationnelles avec l'équipe administrative " et le " non-respect du maire ". Les observations générales relèvent l'incapacité de l'agent à exécuter correctement les tâches, des connaissances professionnelles lacunaires, des difficultés relationnelles et des lacunes en orthographe et un manque de discrétion.  
 11. Enfin, la dernière évaluation de stage effectuée le 30 mai 2022 retient un niveau excellent d'assiduité et de ponctualité, un bon niveau dans les relations avec le public, un niveau à parfaire s'agissant du respect des délais, du souci de progresser, de la qualité d'exécution et de l'implication et de la motivation et enfin, un niveau insuffisant s'agissant de la relation avec la hiérarchie, de l'autonomie et du sens du travail en équipe. S'agissant des qualités relationnelles, pour les critères de la réserve, de l'ouverture à autrui et de la capacité à gérer les conflits, Mme A a été évaluée très en dessous de la moyenne et au-dessous de la moyenne s'agissant de la capacité d'écoute et d'adaptation et de la capacité de travail en équipe, alors que les difficultés relationnelles tant avec l'équipe administrative que l'autorité territoriale sont encore soulignées. Sur les compétences professionnelles et techniques, il est relevé que la capacité d'écoute des administrés et la connaissance de la requérante de son environnement de travail dans son activité de renseignement des administrés restent à consolider. Sa connaissance des techniques rédactionnelles dans la rédaction de courriers et sa capacité à filtrer les appels ou à gérer plusieurs tâches simultanément sont jugées insuffisantes, l'évaluateur soulignant à cet égard la lenteur de l'intéressée dans l'exécution des tâches. L'évaluation globale retient, d'une part, que Mme A rencontre des difficultés telles en matière de rédaction qu'elles sont incompatibles avec les missions de sa fiche de poste, notamment la rédaction du procès-verbal des séances ou de documents de communication, et, d'autre part, que le manque de discrétion professionnelle de l'agent et sa tendance à déformer les propos de collègues sont vecteurs de tensions et de conflits au sein de l'équipe. En conclusion, il est relevé que les compétences insuffisantes de Mme A engendrent un surcroît de travail pour ses collègues et perturbent le bon fonctionnement du service. 
 12. Pour contredire ces éléments, Mme A se prévaut tout d'abord de l'avis défavorable donné par la commission administrative paritaire à sa non-titularisation et à son licenciement, cette commission ayant en outre relevé que les difficultés en orthographe n'étaient plus reprochées. En revanche, au regard des fiches de poste produites, comme de la description non contestée des missions confiées à Mme A, lesquelles étaient identiques à celles effectuées durant près de huit ans avant son entrée en stage, il n'y a pas lieu de retenir que les missions qui lui étaient confiées ne correspondaient pas à son grade. Dès lors, l'absence de formation invoquée par Mme A ne saurait être retenue, d'autant qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier des différentes évaluations, que Mme A a suivi durant le stage, la formation d'intégration, une formation de deux jours sur le fonctionnement et le suivi du conseil municipal et une formation sur la rédaction des lettres administratives et des courriels. 
 13. Par ailleurs, Mme A fait valoir que le rapport défavorable du 14 février 2022 portait sur la période du 1er septembre 2021 au 28 février 2022, durant laquelle elle était en partie en arrêt de travail pour raison de santé, et que cette évaluation ne saurait être retenue dès lors qu'elle ne portait que sur neuf jours, soit soixante heures de service fait. Toutefois, cette circonstance ne suffit pas à priver ce rapport de toute valeur probante, alors qu'il est constant que le stage de Mme A avait été prorogé le 1er septembre 2021 pour insuffisance professionnelle et ce, avant son départ en congé de maladie et que l'ensemble des rapports précédents soulignaient déjà une manière de servir très insuffisante. Elle ne permet pas davantage d'établir que les constatations faites à quatre autres reprises entre le 1er septembre 2020 et le 30 mai 2022 pour les dernières et exposées aux points précédents seraient erronées ou sans valeur, dès lors notamment qu'il n'est pas contesté que la période de stage de Mme A a été prolongée pour prendre en compte ses périodes d'absence et lui permettre ainsi de disposer d'un délai suffisant pour faire la preuve qu'elle disposait des capacités suffisantes pour exercer des fonctions d'adjoint administratif.  
 14. En outre, les copies de documents, d'échanges professionnels et les attestations, pour la plupart rédigées en des termes généraux et peu circonstanciés et émanant de l'ancien maire, d'une collègue d'un autre service, de quelques administrés et de sa nouvelle employeuse, produits par Mme A, ne permettent pas de contredire sérieusement les insuffisances relevées à son encontre, en particulier dans sa posture professionnelle s'agissant de sa relation avec ses collègues ou sa hiérarchie, de son manque de transmission de ses échanges avec les administrés ou de son manque de discrétion. C'est donc sans commettre d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation que la commune de commune de Saint-Etienne-de-Tulmont a refusé de procéder à la titularisation de Mme A en se fondant sur ces insuffisances.  
 15. Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points précédents et dès lors qu'ils sont justifiés par l'intérêt du service, le détournement de pouvoir allégué par Mme A doit être écarté. 
 16. Enfin, il résulte de ce qui vient d'être exposé, en particulier du rappel des évaluations en cours de stage de Mme A que les éléments retenus à son encontre, dès lors qu'ils sont exclusivement en lien avec sa manière de servir, ne présentaient pas le caractère de faute disciplinaire mais bien d'insuffisances professionnelles sur lesquelles Mme A a été alertée à plusieurs reprises sans évolution positive sur les axes de progression qui lui étaient indiqués. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision serait entachée d'un vice de procédure au motif qu'elle n'a pas été mise en mesure de faire valoir ses observations avant que soit prise la décision contestée.  
 17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de Mme A tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 juillet 2022 du maire de la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont de ne pas la titulariser à l'issue de son stage et de procéder à son licenciement avec effet au 27 juillet 2022 ne peuvent être que rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction, ses conclusions tendant à l'indemnisation des préjudices résultant de l'illégalité de cette décision et ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Saint-Etienne-de-Tulmont. 
 Délibéré après l'audience du 5 mars 2025 à laquelle siégeaient : 
 Mme Viseur-Ferré, présidente, 
 Mme Péan, conseillère,  
 Mme Préaud, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2025 
 La plus ancienne assesseure, 
 C. PÉANLa présidente-rapporteure, 
 C. VISEUR-FERRÉ La greffière, 
 F. DEGLOS 
 La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef