TA06 · 2ème Chambre — 25 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 17 octobre 2022 et 14 décembre 2023, la société de droit monégasque Compagnie de Gestion de Matériel (" CO.GE.MAT "), représentée par Me Desplanques, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) à titre principal, d'annuler la décision du 28 juillet 2022 par laquelle le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d'Azur a prononcé à son encontre une amende administrative d'un montant total de 4 000 euros ; 
 2°) à titre subsidiaire de réduire le montant de l'amende à de plus juste proportions ; 
 3°) en tout état de cause, d'enjoindre à l'administration de suspendre ses contrôles, ou, à tout le moins, de surseoir à l'adoption de sanctions administratives jusqu'à ce que les discussions en cours entre les autorités françaises et monégasques aient abouti à une position commune sur les règles afférentes au détachement des travailleurs salariés par des sociétés monégasques ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La société requérante soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas pu valablement présenter ses observations ; 
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit en ce que les dispositions du code du travail concernant les salariés détachés n'étaient pas applicables aux salariés des entreprises monégasques dès lors que les relations entre la France et Monaco sont régies par la convention du 28 février 1952 sur la sécurité sociale et l'accord du 9 juillet 1968 relatif aux transports routiers ; 
 - la décision attaquée méconnaît le principe de séparation des pouvoirs dès lors que les autorités monégasques ont confirmé que les conventions susmentionnées exemptaient les sociétés monégasques de l'obligation d'effectuer une déclaration préalable de détachement ; 
 - elle est de bonne foi dès lors qu'elle s'est conformée à l'interprétation que les autorités monégasques font des conventions susmentionnées ; 
 - la décision attaquée méconnaît le principe de sécurité juridique ; 
 - et elle est entachée d'une erreur d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 28 août 2023, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d'Azur conclut au rejet de la requête dès lors qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.  
 Par une ordonnance du 22 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 janvier 2024 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention générale du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale ; 
 - l'accord du 9 juillet 1968 entre la France et la Principauté de Monaco relatif aux transports routiers ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code des transports ; 
 - le code du travail ; 
 - la loi n°2014-790 du 10 juillet 2014 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendu au cours de l'audience publique du 27 mars 2025 : 
 - le rapport de M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président ;  
 - et les conclusions de M. Holzer, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite d'un contrôlé réalisé le 2 février 2021 sur le chantier " Villa Embrassade " sis 22 avenue de Provence à Théoule-sur-Mer et d'un rapport en date du 4 février 2021, tous deux réalisés par l'inspection du travail, le directeur de la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (ci-après, " DREETS ") de Provence-Alpes-Côte d'Azur a, par décision en date du 28 juillet 2022, infligé à la société de droit monégasque Compagnie de Gestion de Matériel (ci-après, " CO.GE.MAT ") une amende d'un montant total de 4 000 euros pour manquement à ses obligations en matière de déclaration préalable de détachement concernant un salarié. Ladite société demande au tribunal d'annuler cette décision du 28 juillet 2022. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :   
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 2. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 2° Infligent une sanction ; / () ". Et aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". 
 3. Il résulte des dispositions citées au point précédent que la décision par laquelle la DREETS prononce une sanction en application de l'article L. 1264-1 du code du travail, décision qui doit être motivée, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. Le respect de cette formalité implique que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Ces dispositions font obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée. Par ailleurs, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 4. En l'espèce, il résulte de l'instruction que la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités des Alpes-Maritimes a rappelé à la société CO.GE.MAT, par un courrier reçu le 2 juin 2022, la nature des faits reprochés, à savoir l'absence de déclaration de détachement d'un salarié, ainsi que le projet d'amende administrative la concernant, et l'a invitée à présenter ses observations écrites ou orales dans un délai de quinze jours. La société CO.GE.MAT a présenté ses observations par un courrier de son conseil du 13 juin 2022, indiquant le positionnement des autorités monégasques sur l'application des conventions liant la France et Monaco et faisant état d'une difficulté technique liée à la plateforme " SIPSI ". Dans ces conditions, le moyen soulevé et tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'un vice de procédure en l'absence de procédure contradictoire préalable doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 5. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration a prononcé une amende sanctionnant la méconnaissance du régime d'emploi de travailleurs détachés en France, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision litigieuse et sur le bien-fondé et le montant de l'amende fixée par l'administration. S'il estime que l'amende a été illégalement infligée dans son principe ou dans son montant, il lui revient, dans la première hypothèse, de l'annuler et, dans la seconde, de la réformer. 
 6. En premier lieu, la société CO.GE.MAT soutient que les entreprises monégasques, qui doivent être regardées comme des entreprises françaises en vertu des conventions internationales liant les deux Etats, ne sont pas soumises aux dispositions relatives au détachement des salariés et qu'ainsi les dispositions du code du travail relatives aux salariés détachés ne lui seraient pas applicables. 
 7. Aux termes des dispositions de l'article L. 1261-1 du code du travail relatives aux salariés détachés temporairement par une entreprise non établie en France : " Les dispositions du présent titre sont applicables sous réserve, le cas échéant, de celles des traités, conventions ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés et publiés, et notamment des traités instituant les communautés européennes ainsi que de celles des actes des autorités de ces communautés pris pour l'application de ces traités ". Aux termes de l'article L. 1261-3 du même code : " Est un salarié détaché au sens du présent titre tout salarié d'un employeur régulièrement établi et exerçant son activité hors de France et qui, travaillant habituellement pour le compte de celui-ci hors du territoire national, exécute son travail à la demande de cet employeur pendant une durée limitée sur le territoire national dans les conditions définies aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2 ". Aux termes de l'article L. 1262-1 du même code : " Un employeur établi hors de France peut détacher temporairement des salariés sur le territoire national, à condition qu'il existe un contrat de travail entre cet employeur et le salarié et que leur relation de travail subsiste pendant la période de détachement./ Le détachement est réalisé : / 1° Soit pour le compte de l'employeur et sous sa direction, dans le cadre d'un contrat conclu entre celui-ci et le destinataire de la prestation établi ou exerçant en France ; / 2° Soit entre établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe ; / 3° Soit pour le compte de l'employeur sans qu'il existe un contrat entre celui-ci et un destinataire ". Aux termes de l'article L. 1262-2-1 du même code : " I. - L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues aux 1° et 2° de l'article L. 1262-1 et à l'article L. 1262-2, adresse une déclaration, préalablement au détachement, à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. / II. - L'employeur mentionné au I du présent article désigne un représentant de l'entreprise sur le territoire national, chargé d'assurer la liaison avec les agents mentionnés à l'article L. 8271-1-2 pendant la durée de la prestation. () ". Enfin, aux termes de l'article R. 1263-3 dudit code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues au 1° de l'article L. 1262-1, adresse, une déclaration () ". 
 8. Aux termes de l'article R. 1331-2 du code des transports, alors applicable : " I.- Lorsque sont réunies sur le territoire français les conditions prévues aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2 du code du travail pour le détachement d'un salarié roulant ou navigant, l'entreprise remplit, dans les conditions précisées à l'article R. 1331-8, pour chaque salarié détaché une attestation de détachement qui se substitue à la déclaration prévue à l'article L. 1262-2-1 du même code. () ". Aux termes de l'article L. 1331-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Les dispositions du titre VI du livre II de la première partie du code du travail (partie réglementaire), à l'exception des sections I et II du chapitre III et des articles R. 1263-6, R. 1263-6-1, R. 1263-7 et R. 1263-8-1, sont applicables aux entreprises, dans les conditions prévues au présent chapitre. / Par entreprise au sens du présent chapitre, sont entendues toutes entreprises établies hors de France entrant dans le champ d'activité mentionné à l'article L. 1321-1, dès lors que sont remplies les conditions de détachement prévues à l'article L. 1262-1 ou à l'article L. 1262-2 du code du travail. / () ". Et aux termes de l'article L. 1321-1 du même code : " Les dispositions du présent chapitre sont applicables aux salariés relevant de la convention collective ferroviaire prévue à l'article L. 2162-1, aux salariés mentionnés à l'article L. 2162-2, aux salariés des entreprises de transport, routier ou fluvial et aux salariés des entreprises assurant la restauration ou exploitant les places couchées dans les trains. / () ". 
 9. Il résulte des dispositions précitées que les entreprises de transport routier, lorsqu'elles détachent temporairement des salariés roulant sur le territoire français, produisent une attestation de détachement qui se substitue à la déclaration de détachement normalement prévue pour les salariés détachés. Par ailleurs, il appartient à l'entreprise de transport routier qui détache ses salariés, de désigner sur le territoire français un représentant. 
 10. En outre, aux termes de l'article 1er de l'accord du 9 juillet 1968 susvisé entre la France et la Principauté de Monaco relatif aux transports routiers : " Le présent accord est applicable aux transports de voyageurs ou de marchandises par route effectués : (..) par les entreprises établies dans la Principauté lorsque ces transports intéressent le territoire français () ". Aux termes de l'article 11 de cet accord : " 1- Les entreprises de transport routier ayant leur siège dans la Principauté bénéficient dans la limite de leur inscription au registre des transporteurs de la Principauté, de la zone longue et des zones courtes ou de camionnage du département des Alpes-Maritimes () ". Aux termes de l'article 12 de cet accord : " 1- Les entreprises inscrites au registre des transporteurs de la Principauté reçoivent les récépissés de déclaration et les licences correspondant à leurs inscriptions () ". Aux termes de l'article 1er de la convention générale du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale : " Les ressortissants français ou monégasques, salariés ou assimilés aux salariés par les législations de sécurité sociale énumérées à l'article 2 de la présente convention, sont soumis respectivement auxdites législations applicables dans la Principauté de Monaco ou en France, et en bénéficient dans les mêmes conditions que les ressortissants de chacun de ces pays () ". Et aux termes de l'article 3 de cette convention : " § 1 - Les travailleurs français ou monégasques salariés ou assimilés aux salariés par les législations applicables dans chacun des pays contractants, occupés dans l'un de ces pays, sont soumis aux législations en vigueur au lieu de leur travail. § 2 - Le principe posé au paragraphe 1er du présent article comporte les exceptions suivantes : () les travailleurs salariés ou assimilés des entreprises publiques ou privées de transports qui s'étendent d'un des pays cocontractants à l'autre pays, occupés dans les parties mobiles (personnel ambulant) de ces entreprises, sont exclusivement soumis aux dispositions en vigueur dans le pays ". 
 11. Il résulte des stipulations précitées que l'accord international du 9 juillet 1968 a seulement pour effet de permettre aux entreprises monégasques inscrites au registre des transporteurs de la Principauté de Monaco de bénéficier des licences de transport routier équivalente en France sans avoir à solliciter, pour chaque prestation, l'octroi d'une autorisation de transport de marchandises et il résulte également des stipulations précitées que la convention internationale du 28 février 1952 a pour seul objet de déterminer le régime de sécurité sociale applicable aux travailleurs de l'un des deux pays appelés à exercer leurs fonctions dans l'autre pays. Les deux conventions susmentionnées n'ont ainsi pas pour objet de règlementer le détachement des salariés monégasques sur le territoire national et pas davantage, de surcroit, d'exonérer les entreprises monégasques de l'application de la règlementation relative aux salariés détachés prévues par les dispositions précitées des articles L. 1262-2-1 du code du travail et R. 1331-2 du code des transports. Ainsi, ces dispositions, qui ne sauraient être remises en cause par l'interprétation unilatérale qu'en fait la Principauté de Monaco alors qu'il résulte de l'instruction que l'administration française n'en fait pas la même, trouvent donc à s'appliquer. Par suite, le moyen susmentionné au point 6 selon lequel les entreprises monégasques ne seraient pas soumises aux dispositions du droit français relatives au détachement des salariés doit être écarté.  
 12. En deuxième lieu, compte tenu de tout ce qui a été dit précédemment, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'il aurait été porté atteinte au principe de séparation des pouvoirs.   
 13. En troisième lieu, la société CO.GE.MAT soutient que la décision attaquée méconnaît le principe de sécurité juridique dès lors que l'administration française avait pendant longtemps eu la même interprétation que les autorités monégasques concernant les obligations en matière de détachement de salariés de sociétés monégasques en France, notamment en ne prenant pas de sanctions. Toutefois, et quelles qu'aient pu être les prises de position des autorités monégasques, il ne résulte nullement de l'instruction que l'administration française aurait, postérieurement à l'adoption des dispositions de la loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale et son décret d'application n° 2015-364 du 30 mars 2015, donné à la société concernée l'assurance de ce qu'elle n'était pas tenue à l'obligation de déclaration fixée par le code du travail français. Par suite, le moyen susmentionné ne peut être qu'écarté. 
 14. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 1264-1 du code du travail, dans sa rédaction applicable au litige : " La méconnaissance par l'employeur qui détache un ou plusieurs salariés d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-2-1, à l'article L. 1262-4-4 ou à l'article L. 1263-7 est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3 ". Et aux termes de l'article L. 1264-3 du même code : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés aux articles L. 8112-1 et L. 8112-5. / Le montant de l'amende est d'au plus 4 000 € par salarié détaché et d'au plus 8 000 € en cas de réitération dans un délai de deux ans à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 €. / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. / () ".  
 15. En l'espèce, la DREETS Provence-Alpes-Côte d'Azur a infligé à la société requérante une amende d'un montant de 4 000 euros pour le salarié concerné par les manquements mentionnés au point 1 du jugement. Par suite, et en dépit de la circonstance invoquée par la société requérante selon laquelle elle serait de bonne foi, compte tenu de la position des autorités monégasques telle que rappelée dans le présent jugement, ladite société n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée, qui n'est au demeurant nullement entachée d'un détournement de pouvoir, serait entachée d'une erreur d'appréciation sur le montant de l'amende prononcée. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation susmentionnées doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 17. La présente décision n'implique aucune mesure d'injonction. Par suite, les conclusions de la société requérante, à les supposer recevables, tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de suspendre ses contrôles, ou, à tout le moins, de surseoir à l'adoption de sanctions administratives jusqu'à ce que les discussions en cours entre les autorités françaises et monégasques aient abouti à une position commune sur les règles afférentes au détachement des travailleurs salariés par des sociétés monégasques ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 
 19. Les dispositions précitées font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans l'instance, la somme que la société requérante demande au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Compagnie de Gestion de Matériel est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Compagnie de Gestion de Matériel et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Copie en sera adressée au directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités Provence-Alpes-Côte d'Azur.  
  Délibéré après l'audience du 27 mars 2025 à laquelle siégeaient : 
  M. Silvestre-Toussaint-Fortes, président ; 
  M. Bulit, conseiller ; 
  Mme Cueilleron, conseillère ; 
  Assistés de Mme Martin, greffière. 
   
  Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 avril 2025.   
 Le président-rapporteur,L'assesseure la plus ancienne, 
 signésigné 
 F. Silvestre-Toussaint-Fortesa                                                 S. Cueilleron 
 La greffière, 
 signé 
    C. Martin  
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Ou, par délégation, la greffière