TA69 · 7ème chambre — 26 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 4 juillet 2022, Mme C A épouse B, représentée par Me Guyon, doit être regardée comme demandant au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite, née le 19 juin 2022, par laquelle le maire de la commune de Sainte-Consorce a refusé de mettre en œuvre ses pouvoirs de police administrative afin de lui assurer un accès sécurisé par la voie publique aux parcelles cadastrées section C nos 70 et 73, dont elle est propriétaire en indivision, sur le territoire de la commune ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Sainte-Consorce, à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard, afin de lui assurer un accès sécurisé par la voie publique aux parcelles précitées : 
 - à titre principal, de procéder à la fermeture du stand de tir exploité par l'association " Club de tir de l'Ouest " ; 
 - à titre subsidiaire, de prendre toute mesure ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Consorce la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - sa requête relève de la compétence de la juridiction administrative, dès lors qu'il appartient au maire de la commune de Sainte-Consorce d'assurer la sûreté du passage sur les voies publiques dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative ; 
 - sa requête est recevable ; en effet : 
 • elle est dirigée contre une décision administrative faisant grief, dès lors que le maire de la commune de Sainte-Consorce met en jeu sa sécurité en refusant de lui proposer une solution pérenne lui permettant d'accéder à la voie publique, depuis les parcelles dont elle est propriétaire en indivision, et notamment la fermeture du stand de tir exploité par l'association " Club de tir de l'Ouest " ; 
 • ladite requête a été introduite dans le délai de recours contentieux de deux mois prévu par les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ;  
 • elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de la décision en litige, dès lors qu'elle ne dispose plus d'un accès suffisant à la voie publique depuis ses parcelles compte tenu des tirs émanant du stand exploité par l'association " Club de tir de l'Ouest ", qu'une servitude de passage ne lui a été proposée qu'en dehors des heures d'ouverture de ce stand de tir, qu'elle n'utilise plus sa maison de famille faute d'un accès suffisant à la voie publique et enfin, que la situation a entrainé une diminution de la valeur de ses propriétés sans qu'aucune juste et préalable indemnisation ne soit intervenue ; 
 - la décision contestée est entachée d'un défaut de motivation ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, dès lors que le maire de la commune de Sainte-Consorce était tenu de faire usage de ses pouvoirs de police administrative afin de lui aménager un accès sécurisé aux parcelles dont elle est propriétaire en indivision depuis la voie publique ; 
 - elle méconnaît son droit de propriété, notamment garanti par les dispositions de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que par les dispositions des articles 544 et 545 du code civil ; 
 - elle méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de la situation des parcelles dont elle est propriétaire en indivision. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2022, la commune de Sainte-Consorce, représentée par la SELARL ATV Avocats Associés (Me Thoinet), conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête de Mme B est irrecevable, dès lors que la décision implicite contestée, née le 19 avril 2022, est purement confirmative d'une précédente décision du 5 octobre 2021 notifiée le 7 octobre suivant et ayant le même objet ; 
 - à titre subsidiaire, la requête de Mme B ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative ; en effet : 
 • la décision implicite contestée n'est pas assimilable à un refus du maire de la commune de Sainte-Consorce de faire usage de ses pouvoirs de police administrative, mais constitue un acte de gestion du domaine privé communal ne traduisant aucune prérogative de puissance publique ; 
 • la requête de l'intéressée a implicitement mais nécessairement pour objet d'obtenir du maire de la commune de Sainte-Consorce l'octroi d'une servitude ou d'un droit de passage sur des parcelles relevant du domaine privé communal ; 
 - à titre infiniment subsidiaire, la requête de Mme B est infondée ; en effet : 
 • l'intéressée ne justifie d'aucun titre ou élément de preuve de nature à établir qu'elle disposerait d'une servitude ou d'un droit de passage lui permettant d'accéder à la voie publique depuis les parcelles relevant du domaine privé communal où se situent le stand de tir exploité par l'association " Club de tir de l'Ouest " ; 
 • le moyen tiré de ce que le maire de la commune de Sainte-Consorce aurait " entaché sa décision d'incompétence tirée de son obligation d'agir " est inopérant, dès lors qu'il n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 
 • le moyen tiré du défaut de motivation est également inopérant, dès lors qu'une décision implicite de rejet n'a pas à être motivée et qu'à supposer que la décision en litige puisse être regardée comme un refus du maire de la commune de Sainte-Consorce de faire usage de ses pouvoirs de police, une telle décision n'était pas soumise à une obligation de motivation au regard des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 • les autres moyens de la requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, à laquelle Mme B n'était ni présente, ni représentée. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Gueguen ; 
 - les conclusions de M. Pineau, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Thoinet, représentant la commune de Sainte-Consorce. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B est propriétaire en indivision, avec " ses huit frères et sœurs ", de deux parcelles acquises par ses parents au cours de l'année 1948 et cadastrées section C, nos 70 et 73, situées au lieu-dit " Les Bruyères ", sur le territoire de la commune de Sainte-Consorce, à la limite de deux autres parcelles cadastrées section C, nos 71 et 72, acquises par la commune le 25 février 2005, respectivement situées chemin de Montchausson et accueillant un stand de tir exploité par l'association " Club de tir de l'Ouest " dans le cadre d'un bail emphytéotique conclu les 25 février et 25 mars 2005 pour une durée de quatre-vingt-dix-neuf ans. Par un courrier du 14 avril 2022, dont l'administration a accusé réception le 19 avril suivant, Mme B a mis en demeure le maire de la commune de Sainte-Consorce, " en vertu de (ses) pouvoir de police ", " de prendre toutes (les) mesures de nature " à lui " assurer un accès sécurisé " à ses parcelles " par la voie publique ". La requérante demande au tribunal de prononcer l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Sainte-Consorce a rejeté cette demande. 
 Sur l'exception d'incompétence de la juridiction administrative opposée en défense : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". Et selon les termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, () ". 
 3. D'autre part, selon les termes de l'article L. 2211-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions du titre Ier du livre Ier. () ". Et aux termes de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s'il s'agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19. () ". 
 4. Enfin, aux termes de l'article 682 du code civil : " Le propriétaire dont les fonds sont enclavés et qui n'a sur la voie publique aucune issue, ou qu'une issue insuffisante, soit pour l'exploitation agricole, industrielle ou commerciale de sa propriété, soit pour la réalisation d'opérations de construction ou de lotissement, est fondé à réclamer sur les fonds de ses voisins un passage suffisant pour assurer la desserte complète de ses fonds, à charge d'une indemnité proportionnée au dommage qu'il peut occasionner. ". 
 5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées nos C70 et C73 dont Mme B est propriétaire en indivision sur le territoire de la commune de Sainte-Consorce sont enclavées, l'intéressée et ses co-indivisaires ne disposant d'aucune issue sur la voie publique depuis les fonds dont ils sont respectivement propriétaires. À la suite d'échanges infructueux menés avec les services municipaux pour la conclusion d'une " convention de servitude de passage " devant leur permettre d'accéder à la voie publique, par l'intermédiaire de la parcelle limitrophe cadastrée n° C72 appartement à la commune et accueillant un stand de tir, par un courrier du 30 septembre 2021, Mme B, estimant être titulaire d'un " droit de passage " sur cette parcelle, a mis en demeure le maire de la commune de Sainte-Consorce, par voie d'huissier, de le " rétablir ". Par une lettre du 5 octobre 2021, notifiée à l'intéressée le 7 octobre suivant, le maire de la commune de Sainte-Consorce a toutefois refusé de faire droit à cette demande au motif que Mme B et ses co-indivisaires " s'arrog(ai)ent un droit de passage dont ils ne p(ou)v(ai)ent prouver l'existence juridique ", les diligences effectuées par les services communaux n'ayant révélé l'existence d' " aucune servitude active " sur la parcelle cadastrée n° C72, ni d'aucun " chemin vicinal " permettant d'accéder aux parcelles cadastrées nos C70 et C73 dont ils sont respectivement propriétaires. Si, en l'espèce, la requérante semble à nouveau revendiquer l'existence d'un " droit de passage initial ", elle n'établit pas être titulaire d'une telle servitude sur ce bien du domaine privé communal alors, d'une part, que l'administration justifie dans le cadre de la présente instance avoir entrepris des diligences n'ayant révélé l'existence d'aucune servitude sur cette parcelle cadastrée, ni d'aucun chemin rural permettant d'accéder aux parcelles cadastrées nos C70 et C73 et, d'autre part, qu'ainsi qu'il vient d'être dit, ces co-indivisaires ont précédemment refusé la signature d'une " convention de servitude de passage ". Ainsi, la demande de Mme B adressée au maire de la commune de Sainte-Consorce, le 19 avril 2022, tendant à la mise en œuvre des " pouvoirs de police " qu'il tient des dispositions précitées des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, afin de lui " assurer un accès sécurisé () par la voie publique " aux parcelles dont elle est propriétaire, n'avait d'autre objet que l'établissement ou le rétablissement d'un droit ou d'une servitude de passage sur un bien du domaine privé communal. Par suite, la décision implicite par laquelle l'autorité municipale a refusé de faire droit à cette demande, à supposer qu'elle ait bénéficié d'une délégation en ce sens du conseil municipal, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2241-1 du même code, ne met en œuvre aucune prérogative de puissance publique distincte de l'exercice par un particulier de son droit de propriété. Dans ces conditions, et ainsi que le fait valoir la commune de Sainte-Consorce, le présent litige, qui doit être regardé comme ne mettant en cause que des rapports de droit privé, ressortit, eu égard à sa nature même, à la seule compétence de la juridiction judiciaire. Par suite, l'exception d'incompétence de la juridiction administrative opposée en défense doit être accueillie et les conclusions aux fins d'annulation, d'injonction et d'astreinte présentées par Mme B ne peuvent qu'être rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 Sur les frais liés au litige : 
 6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Sainte-Consorce qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme B d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la requérante une somme de 1 200 euros à verser à la commune de Sainte-Consorce au titre des frais par elle exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les conclusions à fin d'annulation, d'injonction et d'astreinte de la requête de Mme B sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 Article 2 : Mme B versera à la commune de Sainte-Consorce une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A épouse B et à la commune de Sainte-Consorce. 
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Baux, présidente, 
 M. Bertolo, premier conseiller, 
 M. Gueguen, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2024. 
 Le rapporteur, 
 C. Gueguen 
 La présidente, 
 A. Baux 
 Le greffier, 
 J-P. Duret 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Un greffier,