TA13 · 1ère Chambre — 28 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 juillet 2022, 20 juillet 2023 et 5 janvier 2024, l'association AGAFPA, représentée par Me Fornet, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler la décision par laquelle le vice-président du conseil de territoire du pays d'Aix de la métropole Aix-Marseille-Provence a refusé d'assurer l'exécution du service public de l'enlèvement des ordures ménagères de l'EHPAD Soleil de Provence ; 
 2°) d'enjoindre à la métropole d'Aix-Marseille Provence de reprendre la collecte des déchets ménagers de l'EHPAD Soleil de Provence sous une astreinte de 300 euros par jour de retard jusqu'à la date de reprise effective du service public de collecte des déchets ; 
 3°) de condamner la métropole d'Aix-Marseille Provence à lui verser la somme de          43 594,80 euros majorée des intérêts au taux légal capitalisés à compter de la date d'enregistrement de la requête, en réparation de son préjudice ; 
 4°) de mettre à la charge de " l'Etat " la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est recevable ;  
 - la décision du 29 juin 2021 de refus de collecte des déchets de la résidence Soleil de Provence n'est pas motivée, ni la décision du 16 novembre 2021 ;  
 - l'administration doit justifier que les signataires des décisions du 16 mars 2021 et du 16 novembre 2021 bénéficient d'une délégation à cet effet ; 
 - la métropole Aix-Marseille Provence a commis une erreur de droit en qualifiant les déchets de la résidence Soleil de Provence de déchets d'activité économique, en méconnaissance des articles L. 541-1-1, R.  541-8 du code de l'environnement et R. 2224-23 du code général des collectivités territoriales ; 
 - la métropole refuse illégalement d'exercer sa compétence de gestion des déchets ménagers ; 
 - ces illégalités fautives sont de nature à engager la responsabilité de l'administration ; 
 - elle a par conséquent droit à être indemnisée du préjudice financier en résultant, à hauteur de 30 112,80 euros.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 22 décembre 2022 ainsi qu'un mémoire enregistré le 21 décembre 2023 qui n'a pas été communiqué, la métropole Aix-Marseille Provence, représentée par Me Sindres, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association AGAFPA une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite née le 9 mai 2022 sont irrecevables dès lors qu'elles sont dirigées contre une décision confirmative ; 
 - les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 16 mars 2021, présentées par un mémoire complémentaire, sont tardives ;  
 - les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une réclamation préalable ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Fabre, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Andreozzi, représentant l'AGAFPA, 
 - et les observations de Me Chavalarias, représentant la métropole Aix-Marseille Provence. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. L'association AGAFPA, régie par les dispositions de la loi du 1er juillet 1901, assure la gestion de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées Soleil de Provence et de la résidence autonomie dénommée Résidence du parc sur le territoire de la commune de Gréasque. Par une décision du 16 mars 2021, le conseil de territoire du pays d'Aix de la métropole Aix-Marseille-Provence a informé l'association de l'arrêt de la collecte des déchets de son établissement d'hébergement à compter du 1er septembre 2021. Par un courrier du 29 juin 2021, la métropole Aix-Marseille-Provence a informé l'association du report de la date d'arrêt du service de collecte des déchets de l'établissement d'hébergement au 30 septembre 2021, considérant qu'il s'agissait de déchets d'activité économique. Par un recours gracieux du 17 septembre 2021, l'association AGAFPA a sollicité la métropole d'Aix-Marseille Provence afin de continuer à bénéficier de la collecte des déchets de l'EHPAD par ses services. Par un nouveau courrier du 9 mars 2022, l'association AGAFPA a demandé à la métropole la reprise de la collecte des déchets de la résidence Soleil de Provence. Du silence gardé par l'administration sur cette demande est née une décision implicite de rejet. L'association AGAFPA demande au tribunal l'annulation de " la décision d'arrêt de la collecte des déchets de l'EHPAD Soleil de Provence " et, après avoir formé une réclamation indemnitaire préalable auprès de la métropole le 8 juillet 2022, elle demande par ailleurs au tribunal de condamner la métropole d'Aix-Marseille Provence à lui verser, dans le dernier état de ses écritures, une somme de 43 594,80 euros en réparation des préjudices résultant de la décision de cessation de la collecte des déchets générés par l'établissement Soleil de Provence.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne l'étendue du litige :  
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 16 mars 2021, qui ne comportait pas les mentions et voies et délais de recours, la métropole Aix-Marseille Provence a décidé de mettre fin à la collecte des déchets issus de l'établissement de l'AGAFPA à compter du 1er septembre 2021. En réponse au recours gracieux formée par l'intéressée contre cette décision, la métropole a, par une décision expresse du 29 septembre 2021, indiqué à l'AGAFPA que les déchets issus de la résidence autonomie dénommée Résidence du parc seraient collectés par le service public mais a refusé de poursuivre la collecte des déchets issus de l'EHPAD Soleil de Provence. Les conclusions de l'AGAFPA tendant à l'annulation de " la décision d'arrêt de la collecte des déchets de l'EHPAD Soleil de Provence ", présentées à la suite du rejet implicite de son second recours gracieux formé le 7 mars 2022, doivent ainsi être regardées comme étant dirigées contre la décision initiale du 16 mars 2021.  
 En ce qui concerne la légalité de la décision d'arrêt de la collecte : 
 4. En premier lieu, par une délibération du 17 décembre 2020 prise sur le fondement des articles L. 5218-4 et suivants du code général des collectivités territoriales alors en vigueur, la métropole Aix-Marseille-Provence a délégué au conseil de territoire du pays d'Aix la compétence de gestion des déchets ménagers et assimilés. La décision du 16 mars 2021 a été signée par M. Guy Barret, vice-président du conseil de territoire du pays d'Aix, qui disposait, en vertu d'un arrêté n° 21 CT2 016 du 19 février 2021 signé par la présidente du conseil de territoire, d'une délégation de fonction en matière de prévention et gestion des déchets. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué doit être écarté.  
 5. En second lieu, aux termes de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales : " Les communes, la métropole de Lyon ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, la collecte et le traitement des déchets des ménages ". Cette obligation de collecte et de traitement des déchets ménagers s'étend, en vertu de l'article L. 2224-14 du même code, aux " autres déchets définis par décret qu'elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétion technique particulière ". Aux termes de l'article R. 2224-23 du même code : " Au sens de la présente section, on entend par : 1° " Déchet " : tout déchet tel que défini à l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement ; 2° " Déchets ménagers " : les déchets ménagers tels que définis à l'article R. 541-8 du code de l'environnement ; 3° " Déchets assimilés " : les déchets collectés par le service public de gestion des déchets dont le producteur n'est pas un ménage ; 4° " Ordures ménagères résiduelles " : les déchets ménagers et les déchets assimilés collectés en mélange () ". Aux termes de l'article R. 541-8 du code de l'environnement : " Au sens du présent titre, on entend par : () Déchet ménager : tout déchet, dangereux ou non dangereux, dont le producteur est un ménage / Déchet d'activités économiques : tout déchet, dangereux ou non dangereux, dont le producteur initial n'est pas un ménage ". 
 6. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 2224-26 du code général des collectivités territoriales : " I. - Le maire ou le président du groupement de collectivités territoriales compétent en matière de collecte des déchets fixe par arrêté motivé, après avis de l'organe délibérant de la commune ou du groupement de collectivités territoriales compétent pour la collecte des déchets ménagers, les modalités de collecte des différentes catégories de déchets. / II. - L'arrêté mentionné au I précise les modalités de collecte spécifiques applicables aux déchets volumineux et, le cas échéant, aux déchets dont la gestion est faite dans le cadre d'une filière à responsabilité élargie du producteur au sens de l'article L. 541-10 du code de l'environnement. / Il précise également la quantité maximale de déchets pouvant être prise en charge chaque semaine par le service public de gestion des déchets auprès d'un producteur qui n'est pas un ménage. /()/".  
 7. Il ressort des termes de la délibération n° 2018-CT2-445 du 11 octobre 2018 que le conseil de territoire du pays d'Aix a approuvé une " feuille de route " pour l'établissement d'un règlement de collecte concernant la gestion des déchets d'activité économique et déchets professionnels. Il a ainsi défini trois zones dont une zone urbaine intermédiaire au sein de laquelle la collectivité entend limiter le volume de déchets professionnels pris en charge par le service public. Ainsi, à partir de 2021, le volume de collecte des déchets de la zone intermédiaire a été limité à 6 000 litres par semaine. Par délibérations du 15 décembre 2011, 17 décembre 2015, et 11 février 2021, le conseil de territoire a approuvé des mises à jour du règlement de collecte des déchets ménagers et assimilés. Sont ainsi considérés comme des déchets ménagers assimilés, les déchets d'activité économique d'origine commerciale, artisanale ou issus des établissements publics qui, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, peuvent être éliminés sans sujétion technique particulière et sans risque pour les personnes ou l'environnement, dans les mêmes conditions que les déchets ménagers.  
 8. Pour prendre sa décision du 16 mars 2021 portant refus de poursuivre la collecte des déchets provenant de l'activité de l'AGAFPA, la métropole Aix-Marseille Provence a estimé que l'établissement de la société requérante, situé en zone urbaine intermédiaire, représentait 15 840 litres de déchets par semaine issus d'une activité économique, soit un volume de collecte supérieur à celui de 6 000 litres par semaine autorisé. Par sa décision du 29 septembre 2021, l'administration a indiqué à l'AGAFPA que les besoins de collecte relatifs aux déchets provenant des logements de la Résidence du parc, assimilés à des déchets ménagers, étaient évalués au volume de 1050 litres par semaine devant être répartis en trois bacs de 660 litres. Concernant la collecte des déchets du seul EHPAD, la métropole a précisé que celle-ci continuerait à être assurée si ces déchets, considérés comme issus d'une activité économique, demeuraient d'un volume inférieur à 6 000 litres par semaine. 
 9. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit précédemment, que l'activité de l'association comporte, d'une part, un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) dénommé Soleil de Provence comprenant 70 lits et, d'autre part, une résidence dénommée Résidence du Parc comportant 69 logements. Si l'association requérante soutient que les résidents de l'EHPAD sont des personnes physiques occupant un domicile et que leurs déchets doivent dès lors être qualifiés de ménagers dès lors que les déchets de l'activité de soins à risque infectieux sont par ailleurs collectés par un prestataire privé, elle ne conteste toutefois pas que l'EHPAD accueille également le service de restauration de la Résidence du Parc, et développe des activités annexes notamment en proposant des activités de loisirs à l'ensemble des résidents et en accueillant un salon de coiffure. Ainsi, les déchets de l'EHPAD, eu égard à son activité, ne peuvent être considérés comme des déchets ménagers au sens des dispositions précitées, et donc comme relevant de l'obligation de collecte et de traitement prévue par les dispositions précitées de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales. En outre, la circonstance que ces déchets pourraient être assimilés à des déchets ménagers au sens de l'article R. 2224-23 du code général des collectivités territoriales, ne saurait suffire pour imposer à la collectivité publique leur collecte et leur traitement, lesquels sont subordonnés, en vertu de l'article L. 2224-14 du même code, à l'absence de sujétion technique particulière eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites. Or à cet égard, il ressort des écritures de la métropole non contredites sur ce point que l'EHPAD Soleil de Provence produit 9 900 litres de déchets par semaine. Dans ces conditions, l'AGAFPA ne démontre pas que les déchets de l'EHPAD peuvent être collectés et traités par le service sans sujétion technique particulière.  
 10. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées par la métropole Aix-Marseille Provence, que les conclusions présentées par l'AGAFPA tendant à l'annulation de la décision du 16 mars 2021 et des décisions consécutives portant cessation de la collecte des déchets de l'EHPAD Soleil de Provence doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions de l'association requérante à fin d'injonction.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 11. Les décisions en litige ayant été légalement prises, aucune faute résultant de leur illégalité ne peut être retenue contre la métropole Aix-Marseille Provence. Par suite, les conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice financier résultant pour l'association requérante de la décision de cesser la collecte des déchets de l'EHPAD ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en tout état de cause obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas partie dans la présente instance, la somme demandée par l'AGAFPA au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AGAFPA le versement à la métropole Aix-Marseille-Provence de tout ou partie de la somme demandée par cette dernière sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'AGAFPA est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association AGAFPA et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :  
 Mme Hameline, présidente,  
 Mme Le Mestric, première conseillère, 
 Mme Fabre, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2025.  
 La rapporteure,  
 signé 
 E. Fabre 
    
    
 La présidente,  
 signé 
 M.-L. Hameline 
   La greffière,  
 signé 
 B. Marquet 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N°2205635