TA34 · 6ème Chambre — 15 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 octobre 2022 et le 13 novembre 2023, M. B A, représenté par Me Bonnet, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté n° PC 66016 21 A0020 du 31 août 2022 par lequel le maire de la commune de Banyuls-sur-Mer lui a refusé un permis de construire pour des travaux sur construction existante, reconstruction et extension, située aux lieux-dits Soula de Barlande et Bac de Barlande, parcelles cadastrées section AS nos 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 52, 53, 54, 158, 159, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 173, 175 et 176';  
 2°) à titre principal, d'enjoindre au maire de la commune de Banyuls-sur-Mer de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 150 euros par jour de retard';  
 3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de la commune de Banyuls-sur-Mer de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 150 euros par jour de retard';  
 4°) de mettre à la charge de la commune de Banyuls-sur-Mer la somme de 2 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - les travaux en litige portent sur un bâtiment antérieur à 1943, à destination d'habitation et, par suite, sur une construction existante';  
 - le règlement du plan local d'urbanisme comme l'article L. 111-23 du code de l'urbanisme permettent les travaux d'extension et de restauration d'un bâtiment';  
 - les motifs tirés de la méconnaissance du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone A sont illégaux dès lors que le projet concerne la régularisation des travaux de restauration réalisés entre 2010 et 2014 ainsi que la régularisation de travaux de reconstruction après sinistre d'un bâtiment régulièrement édifié'; ces travaux sont conformes aux dispositions du règlement de la zone et n'ont pas à être liés à un projet agricole dès lors qu'il ne s'agit pas d'une construction nouvelle';  
 - les motifs tirés de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme sont illégaux dès lors que les travaux ne concernent pas une construction nouvelle au sens de l'article L. 121-10 de ce code et l'accord du préfet n'avait pas être recueilli'; en outre, il s'agit d'une extension très mesurée de la construction°;  
 - les motifs tirés de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article A3 du règlement du plan local d'urbanisme sont illégaux'; d'une part, le risque d'incendie est relatif et le projet n'aggrave pas l'exposition de la construction existante et, d'autre part, la voie d'accès reliant cette construction à la voie publique est de nature à permettre l'accès de tous les véhicules'; le permis pouvait en outre être délivré assorti de prescriptions';  
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme est illégal dès lors que le projet consiste à reconstruire à l'identique une construction existante et régulière'; il n'est pas établi que le projet est situé au sein du site classé du bassin de la Baillaury'; le projet en litige n'a aucunement pour effet de modifier ou de détruire, dans son état ou dans son aspect, le site classé'; 
 - la commune de Banyuls-sur-Mer n'est pas fondée à se prévaloir du nouveau motif tiré de l'absence d'avis favorable de l'architecte des Bâtiments de France dès lors que celui-ci est réputé, en l'absence d'avis exprès, avoir rendu un avis favorable'; 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 avril et 6 décembre 2023, la commune de Banyuls-sur-Mer, représentée par Me Pons-Serradeil, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier'; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme';  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Didierlaurent,  
 - les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
 - les observations de Me Pons-Serradeil, représentant la commune de Banyuls-sur-Mer. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A a déposé le 10 novembre 2021 et complété le 5 janvier 2022, auprès des services de la commune de Banyuls-sur-Mer, une demande de permis de construire pour des travaux sur construction existante, reconstruction et extension, située aux lieux-dits Soula de Barlande et Bac de Barlande, sur les parcelles cadastrées section AS nos 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 52, 53, 54, 158, 159, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 173, 175 et 176. Par la présente requête, il demande l'annulation de l'arrêté n° PC 66016 21 A0020 du 31 août 2022 par lequel le maire de la commune de Banyuls-sur-Mer lui a refusé ce permis de construire. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 2. Aux termes de l'article R.423-31 du code de l'urbanisme : "'Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. 423-23 est porté à : / () / c) Huit mois lorsqu'un permis porte sur des travaux soumis à l'accord du ministre chargé des sites prévu par le b de l'article R.* 425 -17'". Aux termes de l'article R .424-2 de ce code : "'Par exception au b de l'article R.* 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : / a) Lorsque les travaux sont soumis à l'autorisation du ministre de la défense ou à une autorisation au titre des sites classés ou en instance de classement ou des réserves naturelles'; / ()'". Aux termes de l'article R.425-17 du même code : "'Lorsque le projet est situé dans un site classé ou en instance de classement, la décision prise sur la demande de permis ou sur la déclaration préalable ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès prévu par les articles L. 341-7 et L. 341-10 du code de l'environnement : / a) Cet accord est donné par le préfet ou, le cas échéant, le directeur de l'établissement public du parc national dans les conditions prévues par l'article R. 341-10 du code de l'environnement, après avis de l'architecte des Bâtiments de France, lorsque le projet fait l'objet d'une déclaration préalable'; / b) Cet accord est donné par le ministre chargé des sites, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dans les autres cas'". 
 3. Il ressort de la consultation du site internet Géoportail de l'urbanisme, accessible au juge comme aux parties, que l'emprise du projet est située dans le périmètre du site classé du bassin de la Baillaury et que, par un courrier du 3 février 2022, le service instructeur a saisi la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Occitanie d'une demande d'avis adressé au ministre chargé des sites au titre du b) de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme. En application des dispositions citées au point précédent, le délai d'instruction de la demande de permis de construire déposée par M. A était donc fixé à huit mois et il est constant qu'à la date de l'arrêté contesté, aucune décision du ministre chargé des sites n'était intervenue. Toutefois, alors que le classement d'un site n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire toute réalisation d'équipement, construction ou activité économique dans le périmètre de classement, mais seulement de soumettre à autorisation tout aménagement susceptible de modifier l'état des lieux, cette circonstance est sans incidence quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que, constituant un refus, elle n'a pas ainsi pour effet de conduire à la destruction ou à la modification, dans son état ou dans son aspect, d'un site classé. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 425-17 doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 4. En premier lieu, aux termes de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme : "'Sont interdites : / Les constructions et activités qui, par leur destination, leur nature, leur importance ou leur aspect sont incompatibles avec le maintien d'une activité agricole traditionnelle, notamment : / - Les constructions à usage d'habitation / ()'". Aux termes de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme : "'Lorsqu'un bâtiment régulièrement édifié vient à être détruit ou démoli, sa reconstruction à l'identique est autorisée dans un délai de dix ans nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d'urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement'". Aux termes de l'article L. 111-23 de ce code : "'La restauration d'un bâtiment dont il reste l'essentiel des murs porteurs peut être autorisée, sauf dispositions contraires des documents d'urbanisme et sous réserve des dispositions de l'article L. 111-11, lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment'". 
 5. D'une part, M. A se prévaut des dispositions de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme et fait valoir que le projet doit être regardé comme consistant en la régularisation de travaux de reconstruction après sinistre d'un bâtiment régulièrement édifié pour l'avoir été antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire. Il ressort toutefois des écritures du requérant comme des pièces du dossier, en particulier de la lecture de la notice jointe au dossier de demande de permis de construire, que si le terrain d'assiette du projet comportait, en 2010, les vestiges d'une construction, celle-ci est devenue, par l'effet des travaux réalisés jusqu'à la survenance d'un incendie en août 2020, une maison d'habitation en R+2 à laquelle a été adjointe une extension de 12 m². Dans ces conditions, compte-tenu de ces travaux pour lesquels il ne ressort pas des pièces du dossier et dont il n'est pas même allégué qu'ils auraient fait l'objet d'une autorisation, la demande déposée par M. A ne peut être regardée comme portant sur un bâtiment régulièrement édifié au sens de l'article L. 111 -15 du code de l'urbanisme. 
 6. D'autre part, pour se prévaloir des dispositions de l'article L. 111-23 du code de l'urbanisme, M. A soutient que le bâtiment ne peut être regardé comme à l'état de ruine et produit une photographie de l'état existant, au cours de l'année 2010, du bâtiment situé sur le terrain d'assiette du projet. Toutefois, alors qu'il ressort de la consultation de cette photographie que, si quatre murs en pierres sèches d'une ancienne construction, dépourvus de charpente, de toiture et de plancher étaient alors intacts, une autre partie en apparaît comme effondrée et envahie par la végétation. En outre, M. A n'établit pas que les travaux dont il demande la régularisation respectent les principales caractéristiques du bâtiment en cause dès lors notamment qu'il l'a transformé en une maison d'habitation en R+2 avec une extension de 12 m². Enfin, les seules circonstances que le bâtiment soit ancien, qu'il aurait pu constituer une bergerie et qu'il soit qualifié par le requérant, sans que cette dénomination ne ressorte d'aucune autre pièce du dossier, d'ancien "'corral'" ou "'cortal'", ne permettent pas d'établir qu'il est caractéristique des traditions architecturales et cultures locales. 
 7. Il résulte de ce qui précède que c'est sans méconnaître les articles L. 111-15 et L. 111 -23 du code de l'urbanisme que le maire de la commune de Banyuls-sur-Mer a pu considérer que le projet présenté par M. A devait être regardé comme une construction nouvelle à usage d'habitation non conforme aux prescriptions de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : "'L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121 -13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages.'". Aux termes de l'article L. 121-10 du même code : "'Par dérogation à l'article L. 121 -8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu'en dehors des espaces proches du rivage, à l'exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. / L'accord de l'autorité administrative est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. / Le changement de destination de ces constructions ou installations est interdit'". 
 9. En l'espèce, pour refuser le permis de construire en litige au regard de ces dispositions, le maire de la commune de Banyuls-sur-Mer s'est fondé sur la circonstance que la construction d'un bâtiment à usage d'habitation et d'une extension, ainsi que la pose de panneaux photovoltaïques ne correspondaient pas aux occupations du sol autorisées dans la zone et que le projet ne revêt aucun caractère agricole. Si M. A soutient que l'article 11 du règlement du plan local d'urbanisme autorise l'extension des mas existants, il ressort de ce qui a été dit au point 7 que le projet consiste en la régularisation d'une construction nouvelle à usage d'habitation en zone A du plan local d'urbanisme. Le moyen tiré de l'erreur de droit au regard des articles L. 121 -8 et L. 121-10 du code de l'urbanisme doit par suite être écarté. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article A3 du règlement du plan local d'urbanisme : "'Pour être constructible, un terrain doit comporter un accès (automobile) à une voie publique ou privée, soit directement, soit par intermédiaire d'un passage aménagé sur fonds voisin. / Les caractéristiques des accès et des voies de desserte doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte : défense contre l'incendie, protection civile, brancardage, etc. / ()'". En outre, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : "'Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations'". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.  
 11. Pour refuser le permis de construire au regard de ces dispositions le maire de la commune de Banyuls-sur-Mer a considéré que le terrain d'assiette du projet est soumis à un risque d'incendie de forêts, qualifié de "'moyen°" par le dossier départemental des risques majeurs des Pyrénées-Orientales, et que la piste d'accès au bâtiment est délicate à emprunter en cas de sinistre du fait d'une végétation dense et combustible. Si M. A fait valoir que le projet est pourvu d'une cuve de 40 000 litres d'eau utilisable par les services de lutte contre l'incendie et que le chemin d'accès au projet est suffisant pour permettre l'accès des véhicules de secours, il se borne toutefois à contester, sans assortir son argumentation de davantage de précisions, les mesures produites par la commune. Il ressort de ces dernières, lesquelles sont corroborés par la consultation du site internet Géoportail, librement accessible au juge comme aux parties, que le projet est isolé de toutes constructions, bordé de végétation et accessible par un unique chemin d'une largeur de deux à trois mètres et que son accès est par suite difficilement praticable. Dans ces conditions, au regard de la situation du projet, de son exposition aux incendies et de la difficulté qu'il présente pour assurer sa défense en cas de sinistre, le maire de la commune de Banyuls-sur-Mer n'a pas entaché l'arrêté en litige d'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article 3 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la demande de substitution de motif présentée par la commune de Banyuls-sur-Mer, que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées à fin d'injonction.  
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Banyuls-sur-Mer, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. A la somme qu'il réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A le versement à la commune de Banyuls-sur-Mer d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée.  
 Article 2 : M. A versera à la commune de Banyuls-sur-Mer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Banyuls-sur-Mer. 
 Délibéré après l'audience du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Encontre, présidente, 
 M. Meekel, premier conseiller, 
 M. Didierlaurent, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 M. Didierlaurent         
 La présidente, 
 S. Encontre                                                              La greffière, 
                                           C. Arce 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 15 avril 2025. 
 La greffière, 
 C. Arce 
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