TA44 · 1ère Chambre — 31 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 mai 2022 et le 11 octobre 2023, Mme F... M..., Mme X... S... et M. L... S..., Mme V... C... et M. Q... C..., Mme P... B... et M. R... A..., Mme U... I... et M. Y..., Mme O... Z... G... et M. N... G..., Mme K... M..., Mme H... W..., Mme T... D... et M. J... E..., représentés par Me Corneloup, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 9 novembre 2021 par lequel le maire de Bouaye ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France pour l’installation d’un relais de téléphonie mobile sur un terrain situé rue de Pornic à Bouaye, ensemble la décision du 4 avril 2022 rejetant leur recours gracieux ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Bouaye la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que :  
- la requête est recevable, dès lors qu’elle a été présentée dans les délais du recours contentieux et qu’ils ont intérêt à agir ; 
- à titre principal, le projet méconnaît les dispositions de l’article A.1.3 du règlement de la zone UE du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole ; 
- à titre subsidiaire : 
* le projet méconnaît les dispositions de l’article B.1.1.1 du règlement de la zone UE du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole ; 
 * le projet méconnaît les dispositions de l’article B.2 des dispositions générales du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole et celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ; 
* le projet méconnaît les dispositions de l’article B.4.1 des dispositions générales du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole ; 
* le projet méconnaît les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ; 
* le projet méconnaît les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ; 
* le projet méconnaît le principe de précaution. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 juin 2022 et le 25 avril 2024, la commune de Bouaye, représentée par Me Marchand, conclut, à titre principal, à ce que la requête soit jugée irrecevable, à titre subsidiaire au rejet de la requête comme infondée, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors que les requérants ne justifient pas d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2024, la société Cellnex France, représentée par Me Hamri, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors que la requête de certains des requérants est tardive et n’est pas recevable, et que les requérants ne justifient pas d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
 
Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 26 avril 2024, la société Bouygues Télécom, représentée par Me Hamri, demande d’admettre son intervention volontaire et de rejeter la requête. 
 
Elle fait valoir que : 
- à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors que la requête de certains des requérants est tardive et n’est pas recevable, et que les requérants ne justifient pas d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
- les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, représentant la commune de Bouaye. 
 
Une note en délibéré, produite pour la commune de Bouaye, a été enregistrée le 9 mars 2026. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 1er septembre 2021, la société Cellnex France a déposé un dossier de déclaration préalable pour l’installation d’un relais de téléphonie mobile composé d’un pylône de type treillis, d’antennes et d’une zone technique, sur la parcelle cadastrée section ZN n° 319, sise rue de Pornic / Station d’épuration à Bouaye, en zone UEi du plan local d’urbanisme métropolitain. Par un arrêté du 9 novembre 2021, le maire de Bouaye ne s’est pas opposé au projet. Un collectif de riverains a formé un recours gracieux contre cette décision le 31 janvier 2022, reçu le 4 février 2022 par la commune et rejeté par une décision du 4 avril 2022. Les requérants demandent au tribunal d’annuler l’arrêté du 9 novembre 2021, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux. 
 
Sur l’intervention de la société Bouygues Télécom : 
 
Aux termes de l’article R. 632-1 du code de justice administrative : « L’intervention est formée par mémoire distinct. ». Est recevable à former une intervention toute personne qui justifie d’un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l’objet du litige.  
 
La société Bouygues Télécom a, par un mémoire distinct, formé une intervention en s’associant aux conclusions présentées en défense par la société Cellnex. Par ailleurs, la déclaration préalable attaquée, qui a pour objet l’implantation d’antennes de téléphonie mobile, participe au déploiement du réseau de la société Bouygues Telecom. En outre, la société Bouygues Télécom a reçu mandat de la société Cellnex France dans le cadre d’un contrat de déploiement la chargeant notamment, en cas de recours contre les autorisations qui lui sont délivrées, de se constituer et de prendre part à l’instance initiée à l’encontre de ces autorisations devant le juge compétent. Dans ces conditions, la société Bouygues Télécom justifie d’un intérêt suffisant à la réalisation de l’opération litigieuse. Par suite, son intervention en défense doit être admise. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article A.1.3 des dispositions applicables à la zone UE du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole : « Sont également interdits les usages et affectations des sols suivants : / les constructions, extensions, réhabilitations, ouvrages et installations relevant des destinations et sous-destinations suivantes : / Equipement d’intérêt collectif et services publics, à l’exception des locaux techniques et industriels, des administrations publiques et assimilées ». Aux termes du lexique du même règlement, la destination « Equipements d’intérêt collectif et services publics » comprend notamment la sous-destination « locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilées », laquelle « recouvre les constructions des équipements collectifs de nature technique ou industrielle. Cette sous-destination comprend notamment les constructions techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, les constructions techniques conçues spécialement pour le fonctionnement de réseaux ou de services urbains, les constructions industrielles concourant à la production d’énergie ». Ce même lexique définit la construction comme « édifice ou ouvrage fixe et pérenne, comportant ou non des fondations et générant un espace utilisable en sous-sol ou en surface ». 
 
Il résulte de ces dispositions que sont interdits en zone UE les constructions, ouvrages et installations relevant de la destination « Equipements d’intérêt collectif et services publics », à l’exception des locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilées, au nombre desquels figurent les antennes et pylônes installés en vue de l’exploitation d’un réseau de télécommunication. Si le projet d’antenne-relais, qui ne génère aucun espace utilisable en sous-sol ou en surface, ne peut être qualifié de construction au sens du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole, il constitue une installation technique nécessaire au fonctionnement des réseaux de télécommunication et pouvait à ce titre être autorisé en zone UE. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet méconnaît les dispositions de l’article A.1.3 de la zone UE du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article B.1.1.1 des dispositions applicables à la zone UE du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole relatives à l’implantation des constructions par rapport aux emprises publiques et aux voies : « Sauf indication contraire figurant au règlement graphique, les constructions peuvent être implantées soit à l’alignement de l’emprise publique soit en recul minimum de 5 mètres par rapport à la limite d’emprise publique ou à la voie. / Toutefois, une implantation différente de celle définie ci-dessus peut être imposée ou admise dans les hypothèses prévues à l’article B.1.1.1. de la 1re partie au 4.2 « Les autres dispositions communes à toutes les zones », afin de prendre en compte le contexte spécifique dans lequel s’insère la construction. » 
 
Il résulte de ce qui a été dit au point 5 que le projet d’antenne relais ne peut être qualifié de construction au sens du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait les dispositions de l’article B.1.1.1 précitées est inopérant et doit être écarté. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article B. 2 « qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère » des autres dispositions communes à toutes les zones du règlement du plan local d’urbanisme métropolitain de Nantes Métropole (PLUm), qui reprend intégralement les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « B.2.1. Dispositions générales. / Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. » 
 
Les dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme ont le même objet que celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c’est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. 
 
Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d’urbanisme de la commune. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le pylône contesté s’implantera à côté d’une station d’épuration et à proximité d’une voie ferrée, dans un secteur sans qualité environnementale ou architecturale particulière comportant d’autres pylônes. Si le terrain d’assiette du projet est situé en bordure d’une zone naturelle, comprenant le site classé du lac de Grandlieu, il en est séparé par des haies et une voie ferrée qui en atténuent la visibilité. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il existerait une co-visibilité entre l’antenne relais et le monument historique « la Villa du Chatelier », située à environ un kilomètre de distance et entourée d’un important espace boisé classé. Dès lors et compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article B.2 du règlement du plan local d’urbanisme métropolitain, et en tout état de cause de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, doit être écarté. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article B.4.1 des dispositions générales du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole : « Norme de stationnement applicable à la destination Équipements d’intérêt collectif et services publics* Le nombre de places de stationnement à réaliser est déterminé en tenant compte : / De la nature des constructions ; / Du taux et du rythme de leur fréquentation, justifiant un foisonnement et/ou une mutualisation le cas échéant ; / De leur situation géographique au regard des transports en commun et des parcs publics de stationnement existants à proximité. » 
 
Pour les motifs indiqués au point 5, le projet d’antenne relais ne peut être qualifié de construction au sens du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait les dispositions de l’article B.4.1 précitées est inopérant et doit être écarté. 
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent. 
 
D’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la configuration du terrain d’assiette du projet et des lieux environnants générerait des risques d’incendie spécifiques, dès lors que la parcelle ne comporte pas de végétation à proximité immédiate de l’antenne. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la voie d’accès présente une largeur suffisante pour permettre l’accès des véhicules d’incendie et de secours. D’autre part, si les requérants, qui se bornent à soutenir que la décision attaquée ne comporte aucune prescription concernant le risque d’inondation, font valoir que le terrain d’assiette du projet se situe dans une zone identifiée par le plan « cycle de l’eau » annexé au plan local d’urbanisme métropolitain comme située dans la zone de précaution de l’atlas zone inondable (AZI) Erdre, Estuaire et Grand-lieu, cette circonstance ne suffit pas à établir que le projet en litige, d’une emprise très limitée et dont l’usage n’est pas destiné à l’occupation humaine, présenterait un risque pour la salubrité ou la sécurité publique. Il n’apparaît pas que la proximité de cours d’eau présenterait une incidence telle que le maire de Bouaye, en délivrant le permis de construire attaqué, aurait commis une erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. 
 
En sixième lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. » 
 
Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu ne permettre l’extension de l’urbanisation dans les communes littorales qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d'accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n’est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé à Bouaye, commune riveraine du Lac de Grand-Lieu, à ce titre commune littorale au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, sur une parcelle déjà construite comportant une station d’épuration, équipement d’intérêt collectif. La parcelle d’implantation de la station relais et celle de la voie d’accès au terrain sont bordées à l’ouest et à l’est par des secteurs urbanisés des communes de Saint-Léger-des-Vignes et de Bouaye comportant un nombre et une densité importante de constructions. Dès lors, le projet doit être regardé comme constituant une extension de l’urbanisation située dans la continuité d’un village ou d’une agglomération existante. Il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet méconnaît les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.  
 
En dernier lieu, aux termes de l’article 5 de la Charte de l’environnement : « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». Aux termes de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme : « Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. (…) ». Il appartient à l’autorité administrative compétente pour se prononcer sur l’octroi d’une autorisation en application de la législation sur l’urbanisme, de prendre en compte le principe de précaution énoncé à l’article 5 de la Charte de l’environnement et rappelé par l’article L. 110-1 du code de l’environnement auquel renvoie l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme. Toutefois ces dispositions ne lui permettent pas, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d’une autorisation d’urbanisme en l’absence d’éléments circonstanciés sur l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d’autorisation. 
 
En se bornant à faire état de l’existence d’études scientifiques générales sur les risques potentiels des champs électromagnétiques sur la santé humaine, les requérants n’apportent pas d’éléments circonstanciés indiquant que le projet, situé à plus de cent mètres des habitations les plus proches, présenterait des risques de nature à justifier un refus d’autorisation d’urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 19 doit être écarté. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, la requête doit être rejetée, en toutes ses conclusions. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bouaye, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la commune de Bouaye et la société Cellnex France à ce titre.  
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : L’intervention de la société Bouygues Telecom est admise 
 
Article 2 : La requête de Mme M... et autres est rejetée. 
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Bouaye et la société Cellnex France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme F... M..., représentante unique des requérants, à la commune de Bouaye et à la société Cellnex France. 
 
 
Délibéré après l'audience du 3 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Douet, présidente, 
Mme Malingue, première conseillère, 
M. Brémond, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2026. 
 
Le rapporteur, 
 
E. Brémond 
 
Le président, 
 
H. Douet 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
C. Cottron 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier,