TA77 · 4ème chambre — 13 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 septembre 2022 et 3 avril 2025, la société civile immobilière (SCI) DIGE, représentée par Me Girard, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 22 juillet 2022 par laquelle le maire d'Avon a exercé le droit de préemption sur le terrain cadastré section A n° 425 situé 12 rue de la Gare à Avon ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Avon une somme de 1 800 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la décision est entachée d'une insuffisance de motivation ;  
 - elle est entachée d'une insuffisance de motivation en tant que décision individuelle dès lors qu'elle méconnaît la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 - elle est entachée d'erreur de droit dès lors que la compétence en matière de préemption a été transférée à la communauté d'agglomération du pays de Fontainebleau et n'est plus détenue par la commune d'Avon ;  
 - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que la préemption est tardive ; 
 - elle méconnaît le principe constitutionnel de liberté du commerce et de l'industrie ;  
 - elle est disproportionnée au vu des conséquences excessives que cela entraîne pour elle et pour son exploitation commerciale ;  
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - elle est entachée de détournement de procédure.  
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 21 décembre 2022 et 11 avril 2025, la commune d'Avon, représentée par Me Simon, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.  
 La requête a été communiquée à M. A B qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dutour, conseillère, 
 - les conclusions de Mme Blanc, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Ziemendorf, représentant la commune d'Avon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision du 22 juillet 2022, la commune d'Avon a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur le bien situé sur la parcelle cadastrée section A n° 425 situé 12 rue de la Gare à Avon et a proposé son acquisition au prix de 200 000 euros. Par le présent recours, la SCI DIGE, en qualité d'acquéreuse évincée du bien, demande au tribunal d'annuler la décision de préemption du 22 juillet 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " () / Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () ". 
 3.  D'une part, la décision du 22 juillet 2022 rappelle les textes applicables, notamment les dispositions pertinentes du code de l'urbanisme. En outre, elle précise que l'acquisition du terrain par voie de préemption est nécessaire pour la réalisation de logements sociaux conformément aux objectifs fixés par la loi SRU et que cette acquisition permettra de contribuer à la requalification de l'espace urbain de son axe cœur de ville, constitué du pôle gare, et à la revitalisation des commerces, s'inscrivant dans les actions du programme Action Cœur de Ville auquel la commune d'Avon a adhéré le 9 octobre 2018. Dès lors, elle comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation au regard des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme doit être écarté.  
 4. D'autre part, la société requérante soutient que la décision attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation en tant que décision individuelle dès lors qu'elle méconnaît la liberté du commerce et de l'industrie. Toutefois, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose une motivation spécifique au regard de la liberté du commerce et de l'industrie. En outre, il résulte de ce qui a été énoncé au point précédent que la décision est suffisamment motivée. Par suite, ce moyen doit être écarté.  
 5. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : " () La compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celle de la métropole de Lyon en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain () ". Aux termes des dispositions de l'article L. 213-3 du même code : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'État, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire ". Aux termes des dispositions de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues aux articles L. 211-2 à L. 211-2-3 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; () ". 
 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 18 juin 2020, le conseil communautaire du Pays de Fontainebleau a délégué l'exercice du droit de préemption urbain aux communes lorsque celui-ci a été instauré sur toutes ou parties des zones urbaines et à urbaniser de leur plan local d'urbanisme. En outre, il ressort des dispositions du plan local d'urbanisme de la communauté de communes Fontainebleau-Avon que le droit de préemption urbain s'applique à l'ensemble du territoire de la commune d'Avon à l'exception des zones ND et UY. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 21 juillet 2020, le conseil municipal de la commune d'Avon a délégué à son maire l'exercice au nom de la commune du droit de préemption. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la commune d'Avon doit être écarté.  
 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. / (). / Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'État. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / () / ". Aux termes de l'article D. 213-13-1 du même code : " La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. Le délai mentionné au quatrième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire ". 
 8. Il résulte des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'État. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'État dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. La signature de la déclaration d'intention d'aliéner par le notaire établit, en principe, en l'absence d'expression d'une volonté contraire du vendeur, le mandat confié par le vendeur au notaire pour l'ensemble de la procédure se rapportant à l'exercice du droit de préemption mentionné à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme et, à ce titre, en particulier, pour la notification éventuelle de la décision du titulaire du droit de préemption. 
 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner a été reçue par la commune d'Avon le 19 avril 2022 qui a adressé une demande de pièces complémentaires et une demande de visite au propriétaire, M. B, et à son notaire le 13 juin 2022. Si, comme le soutient la société requérante, le propriétaire a réceptionné cette demande le 20 juin 2022, il ressort des pièces du dossier que son notaire Me Bonelle l'a réceptionnée le 18 juin 2022. En outre, la visite du bien a eu lieu le 5 juillet 2022. Dans ces conditions, le délai d'exercice du droit de préemption, qui avait été suspendu le 18 juin 2022, n'a recommencé à courir pour un mois qu'à compter du 5 juillet suivant, de sorte que la décision attaquée, datée du 22 juillet 2022, n'était pas tardive. Il suit de là que le moyen doit être écarté. 
 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du même code : " Les droits de préemption institués par le présent titre " - au sein duquel figurent les dispositions précitées - " sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / () ". 
 11. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les collectivités titulaires du droit de préemption peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l'occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.  
 12. Il ressort des termes de la décision attaquée qu'elle précise que l'acquisition du terrain par voie de préemption est nécessaire pour la réalisation de logements sociaux conformément aux objectifs fixés par la loi SRU et que cette acquisition permettra de contribuer à la requalification de l'espace urbain de son axe cœur de ville, constitué du pôle gare, et à la revitalisation des commerces, s'inscrivant dans les actions du programme Action Cœur de Ville auquel la commune d'Avon a adhéré le 9 octobre 2018. La décision de préemption du bien de la société requérante, situé à proximité de la gare d'Avon, poursuit ainsi un objectif de construction de logements sociaux et de requalification de l'espace urbain de son axe cœur de ville répondant, d'une part, aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et, d'autre part, à un intérêt général suffisant. Enfin, la circonstance que la société requérante exercerait une activité conforme à l'objectif poursuivi par la décision de préemption est sans incidence sur la légalité de celle-ci. Dans ces conditions, la commune d'Avon justifie, à la date de la décision de préemption contestée, de la réalité d'un projet d'aménagement conforme aux dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de la liberté du commerce et de l'industrie, de la disproportion et de l'erreur d'appréciation doivent être écartés. 
 13. En sixième et dernier lieu si la requérante soutient que la décision attaquée est entachée de détournement de procédure dès lors que la commune lui aurait laissé un message vocal qui révèlerait le véritable motif de la décision, à savoir l'insalubrité de la partie hôtelière et la nécessité de donner un logement digne, ce détournement de pouvoir n'est pas établi. Le moyen doit donc être écarté. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SCI DIGE doit être rejetée, y compris ses conclusions au titre des frais d'instance. 
 Sur les frais d'instance :  
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la SCI DIGE une somme de 1 500 euros à verser à la commune d'Avon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI DIGE est rejetée.   
 Article 2 : La SCI DIGE versera à la commune d'Avon la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI DIGE, à la commune d'Avon et à M. A B. 
 Délibéré après l'audience du 23 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Mullié, présidente, 
 Mme Dutour, conseillère,  
 M. Collen-Renaux, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 L. DUTOURLa présidente, 
 N. MULLIE  
 La greffière, 
 H. KELI 
 La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière