TA77 · 12ème chambre, éloignement (Collégiale) — 17 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 octobre 2022 et 20 septembre 2024, Mme A... D..., représentée par Me Boussoum, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision née le 20 août 2022 sur sa demande indemnitaire ;  
 
2°) de condamner la commune de Bussy-Saint-Georges à lui verser la somme de 52 100 euros, assortie des intérêts au taux légal capitalisés ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Bussy-Saint-Georges la somme de 2 220 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens. 
 
 
Elle soutient que : 
- la commune a commis une faute, en raison de la discrimination syndicale qu’elle a subie ; 
- la commune a commis une faute, constituée par le manquement à ses obligations de sécurité, dès lors qu’elle n’a pris aucune mesure ni pour éviter, ni pour interrompre les risques psychosociaux et le harcèlement moral auxquels elle était exposée ; 
- la commune a commis une faute, dès lors que la protection fonctionnelle ne lui a été accordée que le 20 septembre 2021, que la commune n’a répondu favorablement que pour le remboursement du montant des honoraires de l’avocat mandaté pour la procédure pénale et n’a pris aucune mesure de nature à faire cesser les agissements subis, et que la protection fonctionnelle qui lui a été accordée concernant le remboursement des honoraires de la procédure pénale n’a pas été intégralement exécutée ; 
- la discrimination ainsi que les manquements à l’obligation de sécurité et de protection lui ont causé un préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence, qui doivent être évalués à la somme de 45 000 euros ; 
- elle a subi un préjudice financier lié à l’engagement de frais d’avocat dans la procédure pénale, s’élevant à la somme de 1 900 euros, et un préjudice financier lié aux frais d’avocat concernant la demande préalable, qui s’élèvent à 1 200 euros. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 juin et 22 novembre 2024, la commune de Bussy-Saint-Georges, représentée par Me Cazin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la requérante le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la requête est irrecevable en ce qu’elle tend à l’engagement de la responsabilité de la commune en raison de la dégradation de ses conditions de santé et de l’accident survenu le  
9 janvier 2020, qui repose sur un régime de responsabilité sans faute, dès lors que le contentieux n’est pas lié sur ce point ; 
- la commune n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité concernant le droit syndical de la requérante ; 
- la commune n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité lors du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) du 9 janvier 2020 ; 
- le préjudice moral ainsi que les troubles dans les conditions d’existence ne sont pas établis ; 
- la commune n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité concernant les conditions de travail de la requérante ainsi que ses relations avec son supérieur hiérarchique ; 
- dès lors que le refus initial de protection fonctionnelle n’a pas été contesté dans le délai de recours contentieux, la requérante ne peut solliciter l’indemnisation de ce refus de protection fonctionnelle qui a un objet purement pécuniaire ; 
- la commune n’a commis aucune faute concernant l’octroi de la protection fonctionnelle ; 
- le préjudice financier résultant des frais d’avocat n’est pas caractérisé dès lors que la commune a accordé à la requérante la protection fonctionnelle à titre rétroactif. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la Constitution, notamment le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code du travail ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; 
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; 
- la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Beddeleem, conseillère, 
- les conclusions de Mme Senichault de Izaguirre, rapporteure publique, 
- les observations de Me Boussoum, représentant Mme D..., 
- et les observations de Me Benmerad, représentant la commune de Bussy-Saint-Georges. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A... D... est agente administrative et déléguée syndicale au sein de la commune de Bussy-Saint-Georges. Par un courrier du 6 juillet 2020, elle a sollicité la protection fonctionnelle dans le cadre de l’instance pénale qui l’opposait au chef de la police municipale et à ses deux adjoints. Cette demande lui a été refusée par un courrier du 27 août 2020. Par un courrier du 24 août 2021, Mme D... a réitéré sa demande de protection fonctionnelle. Par un courrier du 20 septembre 2021, la commune lui a octroyé cette protection. Par un courrier du 13 juin 2022, reçu le 20 juin par la commune, Mme D... a demandé à la commune l’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait, premièrement, de la discrimination syndicale dont elle a été victime, deuxièmement, des manquements de la commune à ses obligations d’hygiène et de sécurité face aux risques psychosociaux et aux faits de harcèlement moral auxquels elle a été exposée, et, troisièmement, de l’absence de mise en œuvre de la protection fonctionnelle. La commune n’a pas répondu à cette demande indemnitaire préalable. Par la présente requête, Mme D... demande au tribunal d’annuler la décision née le 20 août 2022 du silence gardé par la commune sur sa demande indemnitaire et de condamner cette dernière à lui verser la somme totale de 52 100 euros en réparation de ses préjudices. Toutefois, en formulant de telles conclusions, Mme D... a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'une demande de plein contentieux. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En ce qui concerne les faits de discrimination syndicale : 
 
Aux termes du sixième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution : « Tout homme peut défendre ses droits et ses intérêts par l’action syndicale et adhérer au syndicat de son choix ». Aux termes de l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983, désormais codifié à l’article L. 131-1 du code général de la fonction publique : « Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les agents publics en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur âge, de leur patronyme, de leur situation de famille ou de grossesse, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap, de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race. ». Aux termes de l’article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 : « Constitue une discrimination directe la situation dans laquelle, sur le fondement de (…) ses activités syndicales (…) une personne est traitée de manière moins favorable qu'une autre ne l'est, ne l'a été ou ne l'aura été dans une situation comparable. ». 
 
Le juge, lors de la contestation d'une décision dont il est soutenu qu'elle serait empreinte de discrimination au sens de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, doit attendre du requérant qui s'estime lésé par une telle mesure qu'il soumette au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte au principe de l'égalité de traitement des personnes. Il incombe alors au défendeur de produire tous ceux permettant d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si la décision contestée devant lui a été ou non prise pour des motifs entachés de discrimination, se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 
 
Pour soutenir qu’elle a subi une discrimination syndicale, Mme D... se prévaut de ce qu’au mois d’avril 2019, alors qu’elle se présentait au poste de police municipale de Bussy-Saint-Georges afin de rencontrer des agents en souffrance, le chef du service de la police municipale lui a crié dessus, faisant fuir les agents présents, puis que ce même chef de service, ainsi que ses adjoints, l’ont empêchée de sortir, exercé des pressions verbales à son encontre avant de la menacer pendant une heure. Par ailleurs, elle fait valoir que, le 16 août 2019, alors qu’elle se présentait de nouveau au poste de police municipale afin de distribuer des tracts et d’échanger avec les agents, l’un des adjoints lui a imposé sa présence en s’asseyant et en regardant les agents d’un air réprobateur. Enfin, elle fait valoir que son droit syndical a de nouveau été entravé lors d’une séance du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), le 9 janvier 2020, au cours de laquelle elle a d’ailleurs fait une crise d’angoisse, cet accident ayant été reconnu imputable au service. 
 
Toutefois, d’une part, si les faits d’avril 2019 et du 16 août 2019, qui sont corroborés notamment par les témoignages de trois agents présents, le procès-verbal de la plainte déposée par Mme D... le 5 mars 2020 et par un courrier envoyé au maire le 20 août 2019, doivent être regardés comme matériellement établis, il ne résulte en revanche pas de l’instruction que la commune aurait pris des mesures discriminatoires à l’égard de Mme D... à raison de son mandat syndical. Dès lors, ces faits ne sauraient être regardés comme constitutifs d’une discrimination syndicale imputable à la commune au sens des dispositions citées au point 2. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que la commune aurait, lors du CHSCT du 9 janvier 2020, pris une mesure discriminatoire envers Mme D.... Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la commune aurait commis une discrimination à son encontre en raison de son appartenance syndicale.  
 
D’autre part, il résulte du courrier précité du 20 août 2019 que Mme D... a rencontré le maire de la commune à la suite des faits commis en avril 2019 afin de l’alerter sur ces faits. Elle lui a également relaté les faits du 16 août 2019 en lui demandant de prendre toutes les dispositions visant à lui permettre d’exercer son droit syndical. Or il ne résulte pas de l’instruction qu’à la suite de ce courrier, Mme D... aurait de nouveau été empêchée d’exercer son droit syndical. Au contraire, il résulte de l’instruction qu’elle a pu être entendue à l’occasion du CHSCT du 9 janvier 2020 sur la situation des agents de la police municipale. Dans ces conditions, Mme D... n’est pas davantage fondée à soutenir que la commune aurait commis une faute en n’agissant pas pour lui permettre d’exercer librement son droit syndical. 
 
En ce qui concerne les faits de harcèlement moral et le manquement de la commune à son obligation de sécurité : 
 
D’une part, aux termes de l’article 23 de la loi du 13 juillet 1983, désormais codifié à l’article L. 136-1 du code général de la fonction publique : « Des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail. ». Aux termes de l’article 108-1 de la loi du 26 janvier 1984, désormais codifié à l’article L. 811-1 du code général de la fonction publique : « Dans les services des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2, les règles applicables en matière d'hygiène et de sécurité sont celles définies par les livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application, ainsi que par l'article L. 717-9 du code rural et de la pêche maritime. Il peut toutefois y être dérogé par décret en Conseil d'Etat. ». Aux termes de l’article L. 4121-1 du code du travail : « L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : / 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l'article L. 4161-1 ; / 2° Des actions d'information et de formation ; / 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. / L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes. ». Aux termes de l’article L. 4121-2 de ce code : « L'employeur met en œuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : / 1° Eviter les risques ; (…) ».  Les autorités administratives ont l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents. Il leur appartient à ce titre, sauf à commettre une faute de service, d’assurer la bonne exécution des dispositions législatives et réglementaires qui ont cet objet. 
 
D’autre part, aux termes de l’article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, désormais codifié à l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. (…) ». 
 
Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé. Enfin, pour être qualifiés de harcèlement moral, de tels faits répétés doivent excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 
Pour soutenir qu’elle a été victime de risques psychosociaux et de harcèlement moral et demander l’engagement de la responsabilité de la commune à raison de ces faits, Mme D... se prévaut de ce qu’en avril 2019, son responsable hiérarchique, M. B..., a changé d’attitude à son égard, qu’il lui a attribué des tâches nécessitant de mettre en œuvre des compétence techniques étrangères à ses missions telles que celles-ci résultaient de sa fiche de poste, et qu’il a ironisé à la suite d’un accident de travail subi par elle au cours de l’exercice de l’une de ces missions. De manière générale, elle évoque des relations de travail dégradées et des faits de harcèlement moral commis non seulement par son supérieur hiérarchique mais également par le maire. 
 
Toutefois, ni la circonstance qu’elle se soit vu attribuer des tâches nouvelles, consistant en la réalisation d’un métrage dans le cadre d’une mise à jour de baux de location de jardins familiaux et en le dépôt d’un dossier d’urbanisme en mairie, ainsi que cela résulte des attestations de témoin des 16 et 18 février 2021 et du courrier du 11 septembre 2019 adressé par Mme D... au maire et des déclarations de cette dernière lors du CHSCT du 9 janvier 2020, ni celle qu’elle a été victime d’un accident alors qu’elle procédait à ce métrage, ni enfin celle selon laquelle son supérieur aurait ironisé sur l’accident subi, à les supposer établies, ne sont, à elles seules, de nature à faire présumer l’existence d’un harcèlement moral de la part de son supérieur hiérarchique, alors qu’elle ne produit aucune preuve des échanges susceptibles d’établir l’existence de relations dégradées. Si, dans les termes où il est rédigé, le courrier émanant du maire, daté du 2 juin 2020, démontre l’existence de tensions entre eux, il n’est pas non plus de nature, à lui seul, à faire présumer l’existence d’un harcèlement moral. Par suite, Mme D... n’est pas fondée à soutenir qu’elle aurait subi un harcèlement moral de la part de son supérieur hiérarchique et du maire. 
 
Par ailleurs, à supposer même que les nouvelles tâches confiées à compter de 2019 ne relèvent pas de son poste d’assistante de chargée de mission-développement durable, il résulte du compte-rendu du CHSCT du 9 janvier 2020 que Mme D... a pu exprimer ses difficultés concernant ces nouvelles missions, qu’elle a eu une entrevue avec la directrice des ressources humaines à ce sujet et que celle-ci lui a proposé de se réunir avec son supérieur afin de définir la fiche de poste permettant de répondre aux besoins du service tout en respectant les capacités des agents. En outre, lors de ce CHSCT, le maire a indiqué qu’une nouvelle réunion serait programmée et qu’il y assistera si besoin. Dans ces conditions, dès lors qu’il résulte de l’instruction que l’employeur de Mme D... n’est pas resté inactif face aux difficultés rencontrées par cette dernière dans l’exercice de ses missions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la commune aurait méconnu ses obligations de protection de la sécurité des agents. 
 
En ce qui concerne la protection fonctionnelle : 
 
Aux termes de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, codifié à l’article L. 134-5 du code général de la fonction publique : « (…) / IV.-La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / (…) ». Les dispositions précitées établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général, comme celui tiré du caractère manifestement dépourvu de toute chance de succès d’une action en justice. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce. 
 
Il résulte de l’instruction que la commune de Bussy-Saint-Georges a octroyé à la requérante la protection fonctionnelle le 20 septembre 2021 dans le cadre de l’instance pénale qui l’opposait au chef de service de la police municipale et à ses adjoints pour les faits d’entrave syndicale et qu’elle a procédé au remboursement rétroactif de ses frais d’avocat. Si Mme D... fait valoir que la commune n’a pris aucune mesure, dans le cadre de cette protection fonctionnelle, pour faire cesser les agissements qu’elle subissait, elle ne justifie pas en premier lieu avoir formulé de demande de protection fonctionnelle s’agissant des faits qu’elle estimait subir de la part de son supérieur hiérarchique et du maire. En outre, s’agissant de l’entrave syndicale pour laquelle la protection fonctionnelle lui a été accordée, il ne résulte pas de l’instruction que les agissements commis par le chef de service de la police municipale et ses adjoints se seraient reproduits après le 16 août 2019, date à laquelle elle a demandé à la commune de prendre toutes les dispositions afin qu’elle puisse exercer son droit syndical. Ensuite, si la requérante fait valoir que la décision lui accordant la protection fonctionnelle n’a pas intégralement été exécutée, le refus par la commune de prendre en charge les frais exposés par la requérante pour l’exercice d’un pourvoi en cassation, ainsi que cela ressort des termes des courriers des 29 janvier et 4 mars 2024, tient, d’une part, au fait que ce pourvoi portait sur des faits de séquestration, incrimination pour laquelle la protection fonctionnelle ne lui avait pas été accordée, d’autre part, au fait que la constitution de partie civile de la requérante du chef de séquestration avait été déclarée irrecevable par une ordonnance du tribunal judiciaire de Meaux, confirmée par la cour d’appel de Paris le 15 novembre 2023. Dans ces conditions, Mme D..., qui n’établit pas avoir formé de pourvoi de cassation dans le cadre de l’instance pour laquelle la protection fonctionnelle lui a été accordée, n’est pas fondée à soutenir que la décision lui accordant la protection fonctionnelle n’aurait pas intégralement été exécutée. Enfin, à supposer que la requérante ait entendu soutenir que le retard pris dans l’octroi de cette protection fonctionnelle est constitutif d’une faute, elle ne fait état d’aucun préjudice causé par ce retard, les frais d’avocat lui ayant été remboursés de manière rétroactive. Par suite, les conclusions indemnitaires formées par Mme D... concernant la protection fonctionnelle ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions indemnitaires de Mme D... doivent être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par Mme D... soit mise à la charge de la commune de Bussy-Saint-Georges, qui n’a pas la qualité de partie perdante. 
 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme D... la somme demandée par la commune de Bussy-Saint-Georges au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
En l’absence de justification de dépens exposés dans le cadre de la présente instance, les conclusions présentées sur le fondement de l’article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bussy-Saint-Georges au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... D... et à la commune de Bussy-Saint-Georges. 
 
 
Délibéré après l'audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- M. C..., premier vice-président du tribunal, 
- Mme Issard, conseillère, 
- Mme Beddeleem, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 février 2026. 
 
 
La rapporteure, 
Signé : J. BEDDELEEM 
Le Président, 
Signé : O. C... 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
Signé : S. AIT MOUSSA 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,