TA13 · 2ème Chambre — 15 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
Par un déféré, enregistré le 30 décembre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône demande au tribunal d’annuler la délibération du 4 juillet 2022 en tant que le conseil de la Métropole Aix-Marseille Provence ayant approuvé la modification n° 2 du plan local d'urbanisme de la commune de Berre-l'Etang, a modifié l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) de Mauran, créé l’OAP de Sylvanès et modifié la délimitation des espaces proches du rivage. 
Il soutient que :  
- la délibération contestée en tant qu’elle approuve la modification de l’OAP Mauran, tout particulièrement, la diminution du nombre de logements, la révision de leur typologie, la disparition des logements groupés, la diminution des logements collectifs, l’augmentation des logements individuels et la disparition de l’obligation des logements sociaux remet en cause les orientations du plan d’aménagement et de développement durable (PADD) ;  
- la procédure de modification du PLU est donc inadaptée au regard des évolutions précitées qui remettent en cause les orientations du PADD ;  
- la création d’une OAP dans le secteur de Sylvanès en tant qu’elle ouvre à l’urbanisation une partie de la zone 2AUd, l’instauration de la zone 1AUa destinée à accueillir des habitations individuelles n’est pas compatible avec l’orientation n° 2 du PADD et le schéma de cohérence territorial (SCoT) et est en contradiction avec les prescriptions du plan de prévention des risques incendie approuvé le 23 mai 2022, qui classe la majeure partie de cette zone en rouge ; 
- la modification de la délimitation des espaces proches du rivage (EPR) sur le document graphique remet en cause le PADD, méconnaît l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme et ne peut être regardée comme une erreur matérielle ;  
- sur le point précité, la modification du PLU n’est donc pas la procédure adaptée.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2024, la Métropole Aix-Marseille Provence, représentée par Me Varnoux, conclut au rejet du déféré du préfet des Bouches-du-Rhône et demande que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l’Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
Elle fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.  
  
 
Vu les autres pièces du dossier.   
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus, au cours de l’audience publique : 
  
- le rapport de Mme Lopa Dufrénot, présidente-rapporteur, 
- et les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Par une délibération du 4 juillet 2022, le conseil de la Métropole Aix-Marseille Provence a approuvé la modification n° 2 du plan local d’urbanisme de la commune de Berre- l’Etang du 23 mars 2017. Le 2 septembre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône a adressé, dans le cadre du contrôle de légalité, une lettre d’observation valant recours gracieux à la Métropole d’Aix-Marseille Provence relative, d’une part, au non-respect des orientations du plan d’aménagement et de développement durable (PADD), et d’autre part à la délimitation des espaces proches du rivage. Le silence gardé par la métropole a fait naitre une décision implicite de rejet. Le préfet des Bouches-du-Rhône défère la délibération du 4 juillet 2022 en cause en tant que le conseil métropolitain a approuvé la modification de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) de Mauran, créé l’OAP de Sylvanès et modifié la délimitation des espaces proches du rivage. 
Sur les conclusions tendant à l’annulation : 
 
En ce qui concerne les OAP de Mauran et de Sylvanès : 
 
2. En premier lieu, aux termes de l’article L.151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (…) ». Aux termes de l’article L. 153-36 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque (…) la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ». Aux termes de l’article L. 153-31 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ; […] ».  
 
3. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, d’une part, et les OAP et ce projet, d’autre part, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ou les OAP ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une OAP à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ces OAP et ce projet.  
 
4. En premier lieu, aux termes du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLU de la commune de Berre-l’Etang, approuvé le 23 mars 2017, les auteurs du document d’urbanisme ont poursuivi cinq orientations dont la première vise à « Développer la ville en cohérence avec ses capacités », en répondant aux besoins de logements à long terme, sur l’ensemble du territoire. Afin d’y répondre, est envisagée la restructuration du hameau de Mauran, autour d’une « centralité villageoise » dans le cadre d’une OAP sectorielle développant un nouveau quartier d’une surface de 6, 5 hectares comportant 140 logements de taille et de forme diversifiés, incluant des services et commerces de proximité, au sein d’un espace fédérateur. Le rapport de présentation du PLU, en son point I.1.2. rappelle les « grandes orientations » tout particulièrement celle d’« assurer une production de logement minimal (…) notamment en logement sociaux au sein des OAP destinées à accueillir de l’habitat » et son point I. 2.2.  « l’extension prévue du village de Mauran (…) est d’environ 140 logements ». Les auteurs de ce plan ont ainsi approuvé la création de l’OAP n° 4 du hameau de Mauran prévoyant la réalisation de 140 logements au sein de trois secteurs différenciés dédiés à l’habitat collectif d’environ 54 logements pour une densité minimale de 74 logements par hectare (log/ha) et  
20 % de logements sociaux, d’une part, à l’habitat individuel groupé d’environ 48 logements selon une densité minimale de 25 log/ha et 15% de logements sociaux, d’autre part et, à l’habitat individuel libre comportant environ 38 logements pour une densité minimale de 11 log/ha. 
   
5. Il ressort de pièces du dossier que le conseil métropolitain a modifié l’OAP de Mauran, hameau situé au Nord-Ouest de la commune, d’une superficie de 7,5 hectares qui porte le nombre de logements à 111 logements, réparti en un secteur voué à l’habitat collectif d’environ de  
34 logements et un autre dédié à l’habitat individuel pour environ 77 logements. Sont supprimés les logements groupés. D’une part, en dépit de l’absence de mention de l’obligation de réalisation de 20 % de logements sociaux, une telle prescription prévue par les dispositions de l’article 9 des dispositions générales du PLU s’impose dans le cadre d’un programme de logements ou d’aménagement à destination d’habitation de plus de cinq logements en zones urbaine (U) et 1AU. En zone 2AU, le volume sera déterminé lors de l’ouverture à l’urbanisation, dans le cadre de la nouvelle modification du document d’urbanisme. Ainsi, les modifications en litige ne peuvent être regardées comme étant en incohérence avec les orientations du PADD qui, en tout état de cause, s’apprécient à l’échelle du territoire communal. D’autre part, quand bien même sont modifiés tant le nombre de logements que leur typologie, l’ouverture de l’urbanisation dans les limites précitées dans un hameau d’environ 500 habitants où les auteurs du PLU ont entendu réduire la densité de logements afin de maintenir le caractère villageois ne caractérise pas une incohérence avec le PADD.  
 
6. En deuxième lieu, par la délibération en cause, le conseil métropolitain a approuvé la création de l’OAP n° 5, dans le secteur de Sylvanès à une distance de 800 mètres au Nord-Ouest du centre-ville. Classé jusqu’alors en zone 2AUd, non urbanisé, dédié aux activités économiques et d’équipement, ce secteur est désormais scindé, au Nord, en une zone 1AUa destinée à l’accueil d’équipements sportifs et activités de loisirs, tout particulièrement d’un pôle tennistique et, au Sud du secteur, en une zone 1AUb, ouverte à l’urbanisation, sous forme d’habitat individuel de faible densité, pour environ 10 habitations en R + 1.    
 
7. D’une part, l’ouverture à l’urbanisation d’une partie du secteur de Sylvanès sur une superficie limitée en sa partie Sud, en contigüité du tissu existant à l’Est répond aux orientations du PADD visant à répondre aux besoins de logements qui s’apprécie au regard de l’ensemble du territoire de la commune. En outre, le développement des équipements de tennis s’inscrit dans le prolongement de l’orientation n° 2 de ce PADD tendant à renforcer les activités de loisirs sur la façade littorale de la commune en accueillant des activités économiques liées à la plaisance et aux loisirs ainsi que des surfaces commerciales supplémentaires afin de favoriser un rééquilibrage Est-Ouest de l’offre à l’échelle de la commune. Ainsi, l’OAP n° 5 telle qu’approuvée par la délibération en litige n’est pas incohérente avec les orientations et objectifs du PADD.           
 
8. D’autre part, le moyen invoqué par le préfet des Bouches-du-Rhône, tiré de l’incompatibilité de l’OAP précitée avec le schéma de cohérence territorial (SCoT) Agglopole Provence est dépourvu de précision permettant d’en apprécier le bien-fondé.     
 
9. Enfin, aux termes de l’article L. 562-4 du code de l’environnement : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme. ».  
 
10. Il résulte des articles L. 151-43 et R. 151-51 du code de l’urbanisme et de l’article  
L. 562-4 du code de l’environnement que les plans de prévention des risques naturels prévisibles établis en application de l’article L. 562-1 du code de l’environnement sont annexés au plan local d’urbanisme comme servitude d’utilité publique affectant l’utilisation du sol.  
 
11. En se bornant à soutenir que la délibération en litige qui approuve l’ouverture à l’urbanisation dans le secteur de Sylvanès n’a pas pris en compte la dernière version du plan de prévention des risques prévisibles approuvé le 23 mai 2022 qui le classe pour partie en zone rouge, le préfet n’apporte pas de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé.   
 
12. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 153-31 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ; […] ». 
 
13. Il suit de ce qui précède qu’en l’absence de changements des orientations et objectifs du PADD, le préfet n’établit pas que c’est à tort que la métropole Aix-Marseille Provence a procédé aux modifications contestées affectant l’OAP de Mauran en recourant à la procédure de modification du PLU approuvé le 23 mars 2017 et méconnu les dispositions de l’article L. 153-31 précitées.   
 
En ce qui concerne la délimitation des espaces proches du rivage : 
 
14. Aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme : « L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (…) est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (…) ». 
 
15. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage (EPR) au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. L’objectif d’urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent.  
 
16. D’une part, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation de la modification n°2 du PLU en cause que, quand bien même les modifications ont pour effet d’exclure le secteur de l’OAP de Sylvanès des limites des EPR, les auteurs ont entendu corriger le tracé des espaces afin de le rendre conforme, sur sa plus grande longueur, à la délimitation fixée par la directive territoriale d’aménagement (DTA) des Bouches-du-Rhône approuvée par décret du 10 mai 2007. D’autre part, s’agissant tout particulièrement du hameau de Mauran, situé, en son point le plus proche, à environ 1,2 kilomètre du rivage de l’Etang de Berre, les auteurs de la modification ont souhaité fixer l’enveloppe urbaine de celui-ci, préexistante et classée, sous l’empire du PLU précédent, en zone urbaine (UD), en limite du premier front bâti de la commune, évitant sa coupure. En outre, la modification de ce tracé n’a ni pour objet, ni pour effet d’ouvrir à l’urbanisation ou de conduire à son extension. Dès lors, le préfet des Bouches-du-Rhône n’est pas fondé à soutenir que la délibération en cause, en tant que le conseil métropolitain modifie les limites EPR, méconnaît les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme.  
 
17. Enfin, il s’en suit que la Métropole Aix-Marseille Provence a pu légalement recourir à la procédure de modification du PLU afin de procéder aux corrections de modifications des limites des EPR.       
 
18. Il résulte de tout ce qui précède que le déféré du préfet des Bouches-du-Rhône doit être rejeté.  
 
Sur les frais liés à l’instance : 
  
19. Il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 700 euros à verser à la Métropole Aix-Marseille Provence en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
D É C I D E : 
  
 
Article 1er : Le déféré du préfet des Bouches-du-Rhône est rejeté.  
  
Article 2 : L’Etat versera la somme de 1 700 euros à la Métropole Aix-Marseille Provence sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la Métropole Aix-Marseille Provence et à la commune de Berre-l’Etang. 
  
Copie  en sera adressée, pour information, au préfet des Bouches-du-Rhône.  
 
Délibéré après l'audience du 17 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Lopa-Dufrénot, présidente, 
Mme Coppin, première conseillère, 
Mme Ridings, conseillère, 
Assistées de M. Brémond, greffier. 
 
Rendu public après mise à disposition au greffe le 15 décembre 2025.  
 
 
 L’assesseure la plus ancienne, 
signé 
C. Coppin 
 
La présidente rapporteure, 
 signé 
    M. Lopa Dufrénot 
 
 
Le greffier, 
  
signé 
 
A. Brémond 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
Pour expédition conforme, 
Pour la greffière en chef, 
Le greffier.