TA93 · Tribunal Administratif de Montreuil — 17 novembre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 24 octobre et le 15 novembre 2022, la SAS (société par actions simplifiée) TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision, révélée par un courrier signé le 27 avril 2022, par laquelle le maire de la commune de Bagnolet s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 17 décembre 2021 en vue de l'installation d'une station de radiotéléphonie mobile sur le toit d'un immeuble situé au 16 bis rue Floréal, ainsi que celle de la décision implicite de rejet, née du silence gardé par cette autorité sur son recours gracieux réceptionné en mairie le 27 juin 2022 ;  
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Bagnolet, à titre principal, de lui délivrer provisoirement l'attestation de non-opposition prévue à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme visant sa déclaration préalable dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et, à titre subsidiaire, de prendre un arrêté provisoire de non-opposition à sa déclaration préalable dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bagnolet la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La société TDF soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :  
 En ce qui concerne l'urgence :  
 -  la condition d'urgence est remplie compte tenu de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile ;  
 - la société Free Mobile, son co-contractant dont elle défend les intérêts est soumise à des obligations envers l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), notamment en ce qui concerne le réseau 5G ; 
 - le refus du maire de Bagnolet est de nature à nuire de façon grave et irréversible à ses propres intérêts puisqu'il l'empêche de respecter ses engagements contractuels de mise à disposition des sites et remet en cause les contrats-cadres qu'elles a conclus avec les opérateurs de téléphonie mobile, qui n'auraient ainsi plus intérêt à externaliser l'implantation de leurs installations ;  
 - le territoire voisin du projet n'est pas couvert par les réseaux 3G, 4G et 5G de l'opérateur de téléphonie Free mobile. 
 En ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité :  
 -  la décision du 27 avril 2022 est entachée d'incompétence ; 
 - elle doit être requalifiée en une décision de retrait de la décision implicite de non-opposition à sa déclaration préalable, née au plus tard le 21 avril 2022, dès lors qu'un dossier complet a été déposé le 17 décembre 2021, que la demande de pièces complémentaires de la commune de Bagnolet en date du 3 janvier 2022 n'était pas justifié et qu'en tout état de cause elle a été complétée le 21 mars 2022 ; or, ce retrait n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - elle est entaché d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 prévoyant à titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, que les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées ; 
 - elle est entachée d'erreur d'appréciation des faits en ce qu'elle est fondée sur la circonstance que le dossier de déclaration préalable n'était pas complet ;  
 - enfin, la décision implicite de rejet de son recours gracieux est entachée des mêmes vices que la décision du 27 avril 2022. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 10 novembre 2022, la commune de Bagnolet, représentée par Me Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune de Bagnolet soutient que : 
 En ce qui concerne l'urgence :  
 - la société TDF n'apporte pas la preuve qu'elle a conclu un contrat avec la société Free Mobile et ne peut donc se prévaloir ni de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile ni de l'intérêt de la société Free Mobile, ni de son propre intérêt lié à l'exécution de ses obligations contractuelles ;  
 - le territoire voisin du projet est couvert par les réseaux 3G, 4G et 5G de Free Mobile, ce qui ressort de cartes de l'ARCEP, de l'ANFR (Agence nationale des fréquences) et de Free Mobile, consultables sur leur site internet. 
 En ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité :  
 -  dès lors que la demande de pièces complémentaires du 3 janvier 2022 était justifiée et que la société TDF n'a pas produit les pièces demandées, une décision tacite d'opposition à la déclaration préalable est née le 5 avril 2022 ; le courrier du 27 avril 2022 ne constitue donc pas une décision de retrait mais une confirmation de la décision tacite du 5 avril 2022 et l'incompétence de son auteur, à la supposer même établie, serait sans incidence ;  
 - pour les mêmes raisons, les moyens tirés du défaut de procédure contradictoire et de la méconnaissance des dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 ne peuvent qu'être écartés ;  
 - en admettant même qu'il s'agisse d'une décision, le courrier du 27 avril 2022 ne serait pas entaché d'erreur d'appréciation, en ce qu'il est fondé sur la circonstance que le dossier de déclaration préalable n'était pas complet. 
 Vu :  
 - la requête, enregistrée le 24 octobre 2022 sous le n° 2215731 et tendant à l'annulation des décisions susvisés ; 
 - les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal administratif de Montreuil a désigné M. L'hôte, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. L'hôte, juge des référés, 
 - les observations de Me Le Rouge de Guerdavid, substituant Me Bon-Julien, représentant la SAS TDF et celles de Me Abadie, substituant Me Rivoire, représentant la commune de Bagnolet. 
   
   
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société TDF demande au juge des référés, statuant en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision, révélée par un courrier signé le 27 avril 2022, par laquelle le maire de la commune de Bagnolet s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 17 décembre 2021 en vue de l'installation d'une station de radiotéléphonie mobile sur le toit d'un immeuble situé au 16 bis rue Floréal, ainsi que celle de la décision implicite de rejet, née du silence gardé par cette autorité sur son recours gracieux réceptionné en mairie le 27 juin 2022. 
 I- Sur les conclusions au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 I.A- En ce qui concerne l'urgence : 
 3.  L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte en litige sont de nature à caractériser une urgence qui doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 
 4. Pour apprécier la satisfaction de la condition d'urgence requise par l'article L. 521-1 du code de justice administrative pour suspendre l'exécution d'une décision d'opposition à une déclaration préalable de travaux d'implantation d'une antenne de téléphonie mobile opposée à un constructeur, il y a lieu de prendre en compte l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile 3G, 4G ou 5G et la finalité de l'infrastructure projetée, qui a vocation à être exploité par au moins un opérateur ayant souscrit des engagements avec l'Etat et dont le réseau ne couvre que partiellement le territoire de la commune concernée. La circonstance que ce constructeur n'aurait pas, pour le projet en litige, conclu un engagement avec l'un au moins des opérateurs de communication électronique engagés auprès de l'Etat ne permet pas d'estimer insatisfaite la condition d'urgence. 
 5. La société TDF établit, par la production de cartes de couverture du réseau de l'opérateur de téléphonie mobile Free mobile, que le territoire voisin du projet refusé n'est pas couvert par le réseau 3G, 4G et 5G propre à cet opérateur. Elle démontre ainsi que la station relais projetée permettra de couvrir des zones actuellement non prises en charge par les antennes relais déjà implantées sur le territoire communal. La commune de Bagnolet conteste l'urgence en faisant valoir que des cartes de couverture réseau mises en ligne sur les sites Internet de l'ARCEP, et de l'ANFR ainsi que de la société Free Mobile elle-même, établiraient que l'ensemble du territoire communal serait déjà couvert par les réseaux de cet opérateur. Toutefois, ces cartes n'ont qu'une portée indicative et ne comportent pas le niveau de précision des cartes de l'opérateur produites par la société requérante. Par ailleurs, la circonstance que cette dernière n'ait pas produit le contrat conclu avec la société Free Mobile est, eu égard à ce qui a été dit au point 4, sans incidence. Au surplus, la société TDF a produit un bon de commande en date du 16 septembre 2021 émanant de la société Free Mobile et adressé à la société requérante, concernant l'ingénierie pour l'installation d'une antenne-relais sur le toit du site " Bagnolet-Floréal ". Dès lors, la condition d'urgence posée par les dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.  
 I.B- En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées : 
 6. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable () ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". L'article R. 423-23 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables () ". L'article R. 423-41 du même code, dans sa rédaction issue du décret n°2019-481 du 21 mai 2019 dispose que : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R423-23 à R423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R 423-42 à R 423-49 ". 
 7. Il résulte de l'instruction que la déclaration préalable en vue de l'installation d'une station de radio-téléphonie mobile sur le toit d'un immeuble situé au 16 bis rue Floréal à Bagnolet a été déposée par la société TDF le 17 décembre 2021. Par un courrier du 3 janvier 2022, la commune de Bagnolet a sollicité la production de deux nouvelles pièces pour compléter le dossier de déclaration préalable, à savoir un plan de masse coté dans les trois dimensions et un document graphique d'insertion. Or, ces pièces figuraient déjà dans le dossier de déclaration préalable. Si le plan de masse initial, qui comporte la mention de la hauteur des constructions projetées, information essentielle pour un projet d'antenne-relais, ne comporte pas celle de la largeur et de la longueur de ces constructions, elle peut être calculée au moyen de l'échelle figurant sur ce plan. Par ailleurs, le dossier initial de déclaration préalable comporte trois simulations de la construction projetée qui permettent d'en apprécier l'insertion dans son environnement. Dès lors, en application des dispositions de l'article R. 423-41 du code de l'urbanisme précitées, la demande de la commune de Bagnolet n'a pu avoir pour effet de proroger le délai d'instruction et ainsi faire obstacle à la naissance d'une décision implicite de non-opposition le 17 janvier 2022. La décision du 27 avril 2022 contestée doit ainsi être regardé comme une décision portant retrait de cette autorisation implicite. En conséquence, apparaissent, en l'état de l'instruction, comme de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées, les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de la décision du 27 avril 2022 dès lors qu'aucune délégation de signature n'a été produite, celui tiré du vice de procédure en l'absence de mise en œuvre de la procédure contradictoire préalable prévue par l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration, celui tiré de l'erreur de droit au regard des dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique qui interdisent, à titre expérimental, le retrait des décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie, enfin celui tiré de l'erreur d'appréciation quant au caractère incomplet du dossier de déclaration préalable. 
 8. En revanche, pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, n'apparaît pas de nature à faire naître un tel doute, le moyen tiré de ce que la décision implicite de rejet du recours gracieux serait entachée d'incompétence. 
 9. Dès lors que les deux conditions prévues par l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont remplies en l'espèce, il y a lieu de prononcer la suspension de l'exécution des décisions attaquées. 
 II- Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 10.  En raison des motifs qui fondent la présente ordonnance et de l'office du juge des référés, la suspension des décisions en litige implique nécessairement que le maire de Bagnolet procède à la délivrance, à titre provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond, d'un certificat de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 17 décembre 2021 par la société TDF, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 III-  Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par la commune de Bagnolet. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Bagnolet le versement à la société TDF de la somme de 1 500 euros au titre des frais liés au litige.  
 O R D O N N E 
 Article 1er : L'exécution de la décision, révélée par un courrier signé le 27 avril 2022, par laquelle le maire de la commune de Bagnolet s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 17 décembre 2021 en vue de l'installation d'une station de radiotéléphonie mobile sur le toit d'un immeuble situé au 16 bis rue Floréal, ainsi que celle de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par cette société et réceptionné en mairie le 27 juin 2022, est suspendue. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Bagnolet de délivrer, à titre provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond, un certificat de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF le 17 décembre 2021, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : La commune de Bagnolet versera la somme de 1 500 euros à la société TDF, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Bagnolet, présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société par actions simplifiée TDF et à la commune de Bagnolet. 
 Fait à Montreuil, le 17 novembre 202 Le juge des référés,Le greffier,  
 SignéSigné 
 F. L'HÔTE   L. DIONISI 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2215730