TA93 · 3ème chambre — 26 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 décembre 2022, les 3 janvier, 30 septembre et 20 décembre 2023 et le 8 mai 2025, M. A B, doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a rejeté sa demande du 2 septembre 2022 tendant à l'octroi de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) concernant ses services effectués entre le 1er septembre 2010 et le 31 janvier 2017 et à compter du 1er septembre 2019 ; 
 2°) d'annuler la décision implicite et la décision du 14 novembre 2022 par lesquelles le ministre de l'intérieur et le préfet de la Seine-Saint-Denis ont respectivement refusé de lui communiquer une copie des instructions transmises par le ministère de l'intérieur à la préfecture de la Seine-Saint-Denis entre le 16 janvier et le 16 octobre 2019 relatives à la mise en œuvre de l'avantage spécifique d'ancienneté ; 
 3°) d'annuler l'arrêté du 2 juin 2023 du ministre de l'intérieur prononçant son avancement à l'échelon 5 du grade de secrétaire administratif de l'intérieur et de l'outre-mer de classe exceptionnelle à compter du 6 mars 2023 ; 
 4°) d'enjoindre au préfet de la Seine-Saint-Denis et au ministre de l'intérieur de lui accorder le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté entre le 1er septembre 2010 et le 31 janvier 2017, et à compter du 1er septembre 2019, dans un délai de deux mois ; 
 5°) d'enjoindre au préfet de la Seine-Saint-Denis et au ministre de l'intérieur de lui communiquer une copie des instructions transmises par le ministère de l'intérieur à la préfecture entre le 16 janvier et le 16 octobre 2019 relatives à la mise en œuvre de l'avantage spécifique d'ancienneté ;  
 6°) d'enjoindre au préfet de la Seine-Saint-Denis et au ministre de l'intérieur de reconstituer sa carrière, de prendre un nouvel arrêté d'échelon tirant les conséquences du bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté et d'en informer l'institut régional d'administration de Nantes avant le 1er mai 2024 ;  
 7°) d'enjoindre au préfet de la Seine-Saint-Denis et au ministre de l'intérieur de lui verser une somme de 974,40 euros au titre de la reconstitution de ses traitements indiciaires et de ses primes. 
 Il soutient que : 
 - la décision rejetant sa demande tendant au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté méconnaît le principe d'égalité des fonctionnaires, dès lors que l'une de ses collègues affectée dans la même zone que lui a bénéficié de cet avantage ; 
 - elle méconnaît les dispositions du décret du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains, dès lors que le bâtiment dans lequel il est affecté se situe dans un quartier prioritaire ; 
 - elle est entachée d'un défaut de motivation concernant le refus de lui accorder la bonification d'ancienneté pour la période du 1er septembre 2010 au 31 janvier 2017 ;  
 - les décisions portant refus de communication des instructions du ministère de l'intérieur relatives à l'application de l'avantage spécifique d'ancienneté sont illégales, dès lors que la commission administrative d'accès aux documents administratifs a rendu des avis favorables à la communication de ces documents ; 
 - l'arrêté du 2 juin 2023 du préfet de la Seine-Saint-Denis prononçant son avancement à l'échelon 5 est illégal par voie de conséquence de l'illégalité du refus de lui accorder la bonification d'ancienneté prise en compte pour l'avancement d'échelon ; 
 - une somme de 974, 40 euros doit lui être versée à titre de régularisation de sa situation administrative. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2023, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - par un arrêté du 10 octobre 2023, le préfet de la Seine-Saint-Denis a attribué l'avantage spécifique d'ancienneté à M. B à compter du 1er septembre 2019 et en a tiré les conséquence en procédant à la reconstitution de la carrière de l'intéressé et à un rappel de rémunération au mois de mai 2024, de sorte qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision rejetant sa demande d'attribution de l'avantage spécifique d'ancienneté en tant qu'elle concerne la période à compter du 1er septembre 2019, devenues sans objet ; 
 - les moyens de la requête concernant la période restant en litige sont infondés. 
 La clôture d'instruction a été fixée au 27 mai 2025.  
 Par un courrier du 20 mai 2025, le tribunal a demandé à M. B de produire l'arrêté attaqué du 2 juin 2023. M. B a produit cet arrêté le 20 mai 2025. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ; 
 - la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ; 
 - le décret n°95-313 du 21 mars 1995 ; 
 - le décret n°96-1156 du 26 décembre 1996 ; 
 - le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 ; 
 - l'arrêté du 10 décembre 1996 fixant la liste des secteurs prévue à l'article 1er (3°) du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ; 
 - le code général des impôts ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Van Maele, 
 - et les conclusions de M. Silvy, rapporteur public. 
 Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B, fonctionnaire titulaire de la fonction publique de l'Etat au grade de secrétaire administratif de l'intérieur et des outre-mer, a été affecté à la préfecture de la Seine-Saint-Denis à Bobigny une première fois entre le 1er septembre 2010 et le 31 octobre 2017, puis de nouveau à compter du 1er septembre 2019. Il demande à titre principal l'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a refusé de le faire bénéficier de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) pour la période de service comprise entre le 1er septembre 2010 et le 31 octobre 2017, d'une part, et pour la période de service qui a commencé à courir le 1er septembre 2019, d'autre part, et d'enjoindre à l'administration de reconstituer sa carrière et de lui verser la somme de 974, 40 euros à titre de régularisation. Il demande également, par un mémoire complémentaire, l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2023 du préfet de la Seine-Saint-Denis prononçant son avancement à l'échelon 5 de son grade à compter du 6 mars 2023. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer et l'étendue du litige : 
 2. Il résulte de l'instruction que l'ASA correspondant à la période postérieure au 1er septembre 2019 a été accordé à M. B par un arrêté du préfet de la Seine-Saint-Denis du 10 octobre 2023 édicté postérieurement à la date d'introduction de la requête. Le préfet soutient à cet égard, sans être contesté, qu'il a procédé à la reconstitution de carrière de l'intéressé et à un rappel de rémunération sur son bulletin de salaire du mois de mai 2024. Il s'ensuit que les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision refusant à M. B le bénéfice de l'ASA pour la période postérieure au 1er janvier 2019 sont devenues sans objet, de même que les conclusions à fin d'injonction tendant à la reconstitution de ses traitements indiciaires et de ses primes pour la période postérieure au 1er janvier 2019. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer partielle opposée par le ministre de l'intérieur doit être accueillie.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la décision implicite refusant à M. B le bénéfice de l'avantage spécial d'ancienneté pour la période du 1er septembre 2010 au 31 janvier 2017 : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.  
 A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 6 ° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ". 
 4. M. B a demandé, par courrier du 2 septembre 2022, l'attribution de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de son affectation à la préfecture de Seine-Saint-Denis du 1er septembre 2010 au 31 janvier 2017 et à compter du 1er septembre 2019. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le préfet de la Seine-Saint-Denis pendant deux mois. Par un arrêté du 10 octobre 2023, le préfet de la Seine-Saint-Denis a accordé à M. B cet avantage à compter du 1er septembre 2019 sans se prononcer sur sa demande relative à la période du 1er septembre 2010 au 31 janvier 2017, laquelle a ainsi été de nouveau implicitement rejetée. Or, ne ressort pas des pièces du dossier que M. B aurait sollicité, dans les délais de recours contentieux, les motifs de cette décision implicite. Dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ". Aux termes de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, mentionnés () à l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 susvisée, doivent correspondre : / 1° En ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ; / 2° En ce qui concerne les fonctionnaires relevant du ministre chargé de l'éducation nationale, à des écoles et établissements d'enseignement désignés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'éducation, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ; / 3° En ce qui concerne les autres fonctionnaires civils de l'Etat, à des secteurs déterminés par arrêté conjoint du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année. / Les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995 pour les fonctionnaires mentionnés au 3° () ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 10 décembre 1996 fixant la liste des secteurs prévue à l'article 1er (3°) du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles prévus à l'article 1er (3°) du décret du 21 mars 1995 susvisé sont les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé mentionnés au I de l'article 1466 A du code général des impôts ".  
 6. Il résulte de l'article 1466 A du code général des impôts que les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles prévus à l'article 1er (3°) du décret du 21 mars 1995 sont définis au 3 de l'article 42 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. 
 7. Aux termes du 3 de l'article 42 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dans sa version applicable jusqu'au 31 décembre 2014, ces secteurs sont définis par les zones urbaines sensibles (ZUS). Aux termes de l'article 1er du décret du 26 décembre 1996 fixant la liste des zones urbaines sensibles : " Les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradés mentionnés au 3 de l'article 42 modifié de la loi du 4 février 1995 susvisée sont ceux figurant dans la liste annexée au présent décret. Les zones concernées sont délimitées par un trait de couleur rouge sur les plans au 1/25 000 annexés au présent décret ". L'annexe au décret du 26 décembre 1996 mentionne, s'agissant de la ville de Bobigny, les quartiers " Karl-Marx ", " Paul-Eluard ", " L'Abreuvoir " " Grémillon, Pont-de-Pierre et Etoile. Le 3 de l'article 42 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire auxquels renvoie le I de l'article 1466 A du code général des impôts se réfère, depuis le 1er janvier 2015, aux quartiers prioritaires de la politique de la ville. L'annexe du décret du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains mentionne, s'agissant de la ville de Bobigny, les quartiers " La muette-village parisien ", " Les Courtillières-Pont-de-Pierre ", " Salengro-Gaston Roulaud-Centre-Ville ", et " Abreuvoir-Bondy Nord-Bondy Centre-Pont-de-Bondy-La Sablière-Secteur Sud ". 
 8. Il résulte des dispositions visées aux points précédents que le bénéfice de l'ASA est ouvert aux fonctionnaires de l'Etat qui ont exercé leurs fonctions de manière continue pendant au moins trois ans dans les zones urbaines sensibles (ZUS) avant le 31 décembre 2024 et dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPPV) depuis le 1er janvier 2015.  
 9. En l'espèce, il est constant que M. B était affecté, durant la période restant en litige du 1er septembre 2010 au 31 janvier 2017, dans le bâtiment André Malraux de la préfecture de la Seine-Saint-Denis, situé au n°1 de l'esplanade Jean-Moulin à Bobigny. Il ressort des données publiques de référence produites par l'Institut géographique national (IGN) et librement accessibles au public sur le site internet geoportail.gouv.fr, dont le préfet produit une capture d'écran dans son mémoire en défense, que ce bâtiment n'était pas situé dans une zone classée " zone urbaine sensible ". S'il ressort de ces mêmes données publiques que ce bâtiment était en revanche situé, à compter du 1er janvier 2015, dans un " quartier prioritaire de la politique de la ville ", M. B, qui a changé d'affectation le 31 janvier 2017, ne justifie pas d'une affectation continue pendant au moins trois ans dans un quartier prioritaire de la politique de la ville. Par suite, c'est à bon droit que le préfet de la Seine-Saint-Denis a refusé de le faire bénéficier de l'avantage sollicité. 
 10. En troisième et dernier lieu, M. B soutient qu'une autre fonctionnaire affectée dans le même bâtiment que lui a obtenu le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté pour la période antérieure au 1er janvier 2015.  Toutefois, le principe de l'égalité des fonctionnaires ne peut être invoqué à l'appui d'une demande tendant à l'octroi d'un avantage illégal. L'existence d'une décision individuelle attribuant un avantage illégal à un autre fonctionnaire est donc sans incidence sur la légalité du refus en litige. Dès lors, à supposer même que la fonctionnaire mentionnée par M. B était placée dans une situation identique à la sienne, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité ne peut qu'être écarté. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a rejeté sa demande du 2 septembre 2022 tendant à l'octroi de l'avantage spécifique d'ancienneté concernant ses services effectués entre le 1er septembre 2010 et le 31 janvier 2017.  
 En ce qui concerne le refus de communication des instructions ministérielles : 
 12. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, (), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat (). Constituent de tels documents notamment les () instructions () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". 
 13. M. B, par un courrier du 23 septembre 2022, a demandé au ministre de l'intérieur d'une part, et au préfet de la Seine-Saint-Denis d'autre part, la communication des " instructions de mise en œuvre de l'avantage spécifique d'ancienneté transmises par le ministère à la préfecture entre le 16 janvier et le 16 octobre 2019 ". Le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté cette demande, tandis que le préfet de la Seine-Saint-Denis l'a rejetée par un courrier du 14 novembre 2022 au motif qu'il ne disposait d'aucune instruction ministérielle déterminant les modalités de mises en œuvre de l'ASA aux agent éligibles de la Seine-Saint-Denis. Saisie par le requérant, la commission d'accès aux documents administratifs, après avoir estimé que la demande de M. B était plus large que ce qu'avait interprété le préfet et ne visait pas les seules instructions visant les agents éligibles de la préfecture de la Saint-Saint-Denis mais toute instruction, même générale, adressée à cette dernière, a émis, le 24 novembre 2022, un avis favorable à la communication de ces documents, sous réserve qu'ils existent et demeurent en possession de l'administration.  
 14. Il ressort des pièces du dossier et notamment des déclarations du ministre de l'intérieur dans le mémoire en défense, auxquelles M. B n'apporte aucune contradiction utile, que les documents dont le requérant a sollicité la communication n'existent pas. Le ministre de l'intérieur fait valoir qu'il a seulement adressé une note datée du 2 août 2016 au préfet de la Seine-Saint-Denis concernant les modalités d'application du dispositif de l'avantage spécifique d'ancienneté aux agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles, ainsi qu'une circulaire sur cette question adressée à tous les préfets, datée du 13 juillet 2023, et produit ces deux documents à l'instance. Par suite, compte-tenu de l'inexistence des documents demandés alléguée par l'administration et faute d'éléments de nature à la remettre en cause,            M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision implicite du ministre de l'intérieur et de la décision du préfet de la Seine-Saint-Denis du 14 novembre 2022 par lesquelles ces deux administrations ont rejeté sa demande de communication du 23 septembre 2022. 
 En ce qui concerne l'arrêté du 2 juin 2023 portant avancement d'échelon : 
 15. Par un arrêté du 2 juin 2023 du préfet de la Seine-Saint-Denis, M. B a bénéficié d'un avancement au 5ème échelon du corps des secrétaires administratifs de l'intérieur et de l'outre-mer au titre de la bonification d'ancienneté à compter du 6 mars 2023. Il soutient que s'il avait bénéficié de l'avantage spécifique d'ancienneté pour ses services effectués entre le 1er septembre 2010 et le 31 octobre 2017, il aurait été classé à l'échelon 6. Il résulte toutefois de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle l'administration a refusé de le faire bénéficier de la bonification d'ancienneté pour la période en litige. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 2 juin 2023 ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation restant en litige présentées par M. B, n'implique aucune mesure d'exécution et les conclusions à fin d'injonction doivent, par voie de conséquence, être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Seine-Saint-Denis a refusé de faire bénéficier M. B de l'avantage spécifique d'ancienneté pour la période postérieure au 1er janvier 2019. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au préfet de la Seine-Saint-Denis et au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 6 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jimenez, présidente, 
 Mme Van Maele, première conseillère, 
 Mme Caro, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 S. Van Maele 
 La présidente, 
 J. Jimenez       La greffière, 
 P. Demol 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.