TA25 · Juge unique 2ème chambre — 8 juillet 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une ordonnance n° 2203621 du 5 janvier 2023, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Nancy a transmis, sur le fondement des dispositions de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, au tribunal administratif de Besançon la requête de Mme B A enregistrée le 6 décembre 2022. 
 Par cette requête, enregistrée sous le n° 2300024, et un mémoire en réplique, enregistré le 31 octobre 2023, Mme A, représentée par Me Faivre, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions du 28 février 2022 portant notification d'un trop-perçu d'aide personnalisée au logement (APL) de 354 euros et du 27 septembre 2022 par laquelle le directeur général de la caisse de mutualité sociale agricole (MSA) de Franche-Comté a rejeté son recours ; 
 2°) d'ordonner la remise de l'indu d'APL, non justifié et non perçu ; 
 3°) d'enjoindre à la MSA de Franche-Comté de régulariser sa situation en lui versant les sommes qui lui sont dues, soit : 
 - le montant de l'indu notifié, non justifié et non perçu (354 euros) ; 
 - le montant de la revalorisation opérée, retenue indument au titre de prétendus indus injustifiés (5 222 euros) ; 
 4°) d'enjoindre à la MSA de Franche-Comté de lui rembourser les retenues indument effectuées au titre de ces indus ; 
 5°) de condamner la MSA de Franche-Comté à verser une somme de 1 500 euros à Mme A en réparation du préjudice moral subi ; 
 6°) de mettre à la charge de la MSA de Franche-Comté le versement d'une somme de 1 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Mme A soutient que : 
 - les décisions attaquées sont entachées d'un vice d'incompétence ; 
 - sont entachées d'un défaut de motivation ; 
 - sont entachées d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 avril et 26 décembre 2023, la MSA de Franche-Comté conclut au rejet de la requête et demande la condamnation de Mme A à lui payer la somme de 354 euros correspondant au solde actuel de l'indu d'APL ainsi que la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La MSA de Franche-Comté soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. 
 II. Par une ordonnance n° 2203622 du 5 janvier 2023, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Nancy a transmis, sur le fondement des dispositions de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, au tribunal administratif de Besançon la requête de Mme B A enregistrée le 6 décembre 2022. 
 Par cette requête, enregistrée sous le n° 2300029, et un mémoire en réplique, enregistré le 31 octobre 2023, Mme A, représentée par Me Faivre, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions du 28 février 2022 portant notification d'un trop perçu de Revenu de Solidarité Active (RSA) et de prime d'activité et du 27 septembre 2022 par lesquelles le directeur général de la MSA de Franche-Comté a rejeté son recours ; 
 2°) d'ordonner la remise de l'indu d'aide personnalisée au logement, non justifié et non perçu ; 
 3°) d'enjoindre à la MSA de Franche-Comté de régulariser sa situation en lui versant les sommes qui lui sont dues, soit : 
 - le montant de l'indu notifié, non justifié et non perçu (3 430,78 euros) ; 
 - le montant de la revalorisation opérée, retenue indument au titre de prétendus indus injustifiés (5 222 euros) ; 
 4°) d'enjoindre à la MSA de Franche-Comté de lui rembourser les retenues indument effectuées au titre de ces indus ; 
 5°) de condamner la MSA de Franche-Comté à verser une somme de 1 500 euros à Mme A en réparation du préjudice moral subi ; 
 6°) de mettre à la charge de la MSA de Franche-Comté le versement d'une somme de 1 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Mme A soutient que : 
 - les décisions attaquées sont entachées d'un vice d'incompétence ; 
 - sont entachées d'un défaut de motivation ; 
 - sont entachées d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 avril et 26 décembre 2023, la MSA de Franche-Comté conclut au rejet de la requête et demande la condamnation de Mme A à lui payer la somme de 1 944,79 euros correspondant au solde actuel de l'indu du RSA et la somme de 1 485,99 euros correspondant au solde actuel de l'indu de prime d'activité. 
 La MSA de Franche-Comté soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée au département de la Haute-Saône qui n'a pas présenté de mémoire en défense. 
 Par des décisions du 17 novembre 2023, l'aide juridictionnelle totale a été accordée à Mme A. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office, tirés de l'irrecevabilité, d'une part, des conclusions indemnitaires des requêtes en l'absence de décisions préalables de l'administration rejetant de telles demandes  et, d'autre part, des conclusions reconventionnelles de la Mutualité sociale agricole de Franche-Comté en ce qui concerne la condamnation de la requérante à payer les indus d'APL, de RSA et de prime d'activité, dès lors que l'administration ne peut demander au tribunal de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Pernot, premier conseiller, pour statuer sur les litiges relevant de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique, M. Pernot a lu son rapport et entendu les observations de Mme C, représentant la MSA de Franche-Comté.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 28 février 2022 la MSA de Franche-Comté a notifié à Mme A un indu d'APL d'un montant de 354 euros au titre du mois de décembre 2020, un indu de prime d'activité d'un montant de 1 485,99 euros et un indu de RSA d'un montant de 1 994,79 euros au titre de l'année 2021. Par un courriel du 22 mars 2022, Mme A a formé un recours concernant ces indus. Le 26 avril 2022, le président du conseil départemental de la Haute-Saône a refusé d'accorder une remise de dette à Mme A en ce qui concerne l'indu de RSA et le 27 septembre suivant, le directeur général de la MSA de Franche-Comté, après avis de la commission de recours amiable (CRA), a fait de même en ce qui concerne les indus d'APL et de prime d'activité. Par les requêtes nos 2300024 et 2300029, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un seul jugement, Mme A doit être regardée comme contestant ces décisions. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 En ce qui concerne le cadre juridique applicable : 
 S'agissant du litige relatif à l'indu d'APL : 
 2. D'une part, en vertu des dispositions combinées des articles L. 812-1, L. 821-1, L. 823-9, L. 825-2, L. 825-3, R. 825-1, R. 825-2 et R. 825-3 du code de la construction et de l'habitation ainsi que des articles L. 553-2 et R. 142-1 du code de la sécurité sociale, les aides personnelles au logement pour le compte du fonds national d'aide au logement, c'est-à-dire au nom de l'Etat, sont versées par les caisses d'allocations familiales et par les caisses de mutualité sociale agricole pour leurs ressortissants. 
 3. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point précédent décide de récupérer un paiement indu d'aide personnelle au logement, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge, former un recours administratif préalable auprès de la commission de recours amiable de cet organisme et la décision prise par le directeur de cet organisme, après avis de cette commission, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge administratif. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient également, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige. 
 S'agissant du litige relatif à l'indu de RSA : 
 4. D'une part, en vertu des dispositions combinées des articles L. 262-1, L. 262-13, L. 262-16, L. 262-25 et L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles, le revenu de solidarité active, qui a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, de lutter contre la pauvreté et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle, est attribué par le président du conseil départemental ou, par délégation, par les caisses d'allocations familiales et par les caisses de mutualité sociale agricole, lesquelles en assurent également le service et le contrôle dans des conditions fixées par voie de convention.  
 5. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point précédent décide de récupérer un paiement indu de revenu de solidarité active, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge et en application des dispositions combinées des articles L. 262-47 et R. 262-87 à R. 262-90 du code de l'action sociale et des familles, former un recours administratif préalable auprès du président du conseil départemental et la décision que ce dernier prend après avoir consulté, le cas échéant, la commission de recours amiable, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge administratif. Statuant sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient également, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige. 
 S'agissant du litige relatif à l'indu de prime d'activité : 
 6. D'une part, en vertu des dispositions combinées des articles L. 841-1, L. 843-1,  
 L. 845-2 et L. 845-3 du code de la sécurité sociale, la prime d'activité, qui a pour objet d'inciter les travailleurs aux ressources modestes, qu'ils soient salariés ou non-salariés, à l'exercice ou à la reprise d'une activité professionnelle et de soutenir leur pouvoir d'achat, est attribuée, servie et contrôlée, pour le compte de l'Etat, par les caisses d'allocations familiales et par les caisses de mutualité sociale agricole pour leurs ressortissants. 
 7. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point précédent décide de récupérer un paiement indu de prime d'activité, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge, former un recours administratif préalable auprès de la commission de recours amiable de cet organisme et la décision prise par cette commission se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge administratif. Statuant sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient également, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des indus en litige : 
 8. En vertu des dispositions citées aux points 3, 5 et 7, la personne qui entend contester le bien-fondé de décisions d'indus de RSA, d'APL et de prime d'activité doit, préalablement à tout recours devant la juridiction administrative, à peine d'irrecevabilité, former un recours préalable auprès du président du conseil départemental pour le RSA et auprès de la CAF ou de la MSA pour l'APL et la prime d'activité. Le président du conseil départemental et ces caisses disposent alors d'un délai de deux mois pour statuer sur ce recours et rendre leur décision, seule susceptible de recours devant le juge administratif. 
 9. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction, notamment de la lecture du courriel de Mme A en date du 22 mars 2022, que l'intéressée ait entendu contester le bien-fondé des indus d'APL, de RSA et de prime d'activité qui lui ont été notifiés par des décisions du  
 28 février 2022. Par suite, les décisions prises le 26 avril et le 27 septembre 2022 n'ont pour objet que de refuser une remise gracieuse des indus en litige. Dès lors, les conclusions tendant à la contestation du bien-fondé de ces indus et à l'annulation des décisions du 28 février 2022 sont irrecevables et doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins de remise de dettes :  
 En ce qui concerne le cadre juridique applicable : 
 S'agissant du litige relatif à l'indu d'APL : 
 10. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point 4 décide de récupérer un paiement indu d'aide personnelle au logement et que le bénéficiaire concerné, sans contester le principe ou la quotité de l'indu mis à sa charge, présente une demande de remise gracieuse de sa dette, le directeur de cet organisme, après avoir recueilli l'avis de la commission de recours amiable, peut décider d'accorder une remise totale ou de réduire le montant de la créance qu'il détient dans le cas où le débiteur est de bonne foi et que la précarité de sa situation le justifie. Lorsque l'allocataire a fait de fausses déclarations, lesquelles doivent s'entendre comme désignant les inexactitudes ou omissions qui procèdent d'une volonté de dissimulation caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives, ou s'est livré à des manœuvres frauduleuses, aucune remise de dette ne peut en revanche lui être accordée. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision refusant ou ne faisant que partiellement droit à une demande de remise gracieuse d'un indu d'aide personnelle au logement, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d'examiner si une remise gracieuse totale ou partielle est susceptible d'être accordée, en se prononçant lui-même sur la demande au regard des dispositions applicables et des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre parties à la date de sa propre décision. 
 S'agissant du litige relatif à l'indu de RSA : 
 11. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point 6 décide de récupérer un paiement indu de revenu de solidarité active et que le bénéficiaire concerné, sans contester le principe ou la quotité de l'indu mis à sa charge, présente une demande de remise gracieuse de sa dette, le président du conseil départemental peut décider d'accorder une remise totale ou de réduire le montant de la créance qu'il détient dans le cas où le débiteur est de bonne foi et que la précarité de sa situation le justifie. Lorsque l'allocataire a fait de fausses déclarations, lesquelles doivent s'entendre comme désignant les inexactitudes ou omissions qui procèdent d'une volonté de dissimulation caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives, ou s'est livré à des manœuvres frauduleuses, aucune remise de dette ne peut en revanche lui être accordée. Statuant sur un recours dirigé contre une décision refusant ou ne faisant que partiellement droit à une telle demande, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d'examiner si une remise gracieuse totale ou partielle est susceptible d'être accordée, en se prononçant lui-même sur la demande au regard des dispositions applicables et des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre parties à la date de sa propre décision. 
 S'agissant du litige relatif à l'indu de prime d'activité : 
 12. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point 8 décide de récupérer un paiement indu de prime d'activité et que le bénéficiaire concerné, sans contester le principe ou la quotité de l'indu mis à sa charge, présente une demande de remise gracieuse de sa dette, l'organisme peut décider d'accorder une remise totale ou de réduire le montant de la créance qu'il détient en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manœuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision refusant ou ne faisant que partiellement droit à une demande de remise gracieuse d'un indu de prime d'activité, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d'examiner si une remise gracieuse totale ou partielle est susceptible d'être accordée, en se prononçant lui-même sur la demande au regard des dispositions applicables et des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre parties à la date de sa propre décision. 
 En ce qui concerne les demandes de remise gracieuse des indus en litige : 
 13. En premier lieu, Mme A invoque l'incompétence de l'auteur des décisions attaquées, le défaut de motivation de ces décisions et l'erreur de fait tiré de l'inexactitude matérielle des faits qui fondent ces décisions. Il résulte toutefois de ce qui a été dit aux points 10, 11 et 12 que de tels moyens sont inopérants dès lors qu'ils concernent, pour les deux premiers, des vices propres aux décisions contestées et, pour le troisième, la question du bien-fondé des indus qui ne se confond pas avec celle de la remise gracieuse de ces indus. Par suite, ces moyens ne peuvent qu'être écartés.  
 14. En deuxième lieu, pour réclamer à Mme A les indus en litige, la MSA de Franche-Comté s'est fondée sur le fait que la requérante n'avait pas déclaré sa vie maritale du 5 mai au 21 décembre 2020. Toutefois, il résulte de l'instruction que, par un message du  
 5 mai 2020, Mme A a déclaré à la MSA de Franche-Comté vivre en concubinage à compter de la même date avec M. D et qu'elle a mentionné vivre seule avec son enfant à compter du 21 décembre 2020 suivant dans une déclaration de changement de situation du même jour. Par ailleurs, dans des déclarations de situation des 18 décembre 2019 et  
 1er mars 2020 pour les périodes respectives de septembre à novembre 2019 et de décembre 2019 à février 2020, la requérante a déclaré être hébergée à titre gratuit. Ainsi, contrairement à ce que soutient la MSA de Franche-Comté, la requérante ne saurait être considérée comme étant à l'origine des indus mis à sa charge. Dans ces conditions, la bonne foi de Mme A est établie. 
 15. En troisième lieu, si Mme A soutient se trouver dans une situation de précarité en produisant une demande d'aide financière de 200 euros versée par la  
 MSA Franche-Comté en février 2022, une attestation de novembre 2022 indiquant que l'intéressée et son fils sont bénéficiaires des " restaurants du cœur ", des certificats médicaux de novembre 2022 et un courrier d'un élu local de mars 2022 faisant état des revenus modestes de l'intéressée, celle-ci ne produit aucun justificatif de ses ressources et de ses charges permettant d'établir, à la date du présent jugement, qu'elle se trouverait dans un état de précarité financier faisant obstacle au règlement de ses dettes et justifiant qu'une remise totale ou partielle lui soit accordée. Au surplus, la MSA Franche-Comté soutient, sans être contredite sur ce point par Mme A, que l'intéressée est salariée depuis le 1er juillet 2021 et qu'elle perçoit mensuellement 355 euros d'APL, 185 euros de RSA et 55 euros de prime d'activité. Dans ces conditions, le président du conseil départemental de la Haute-Saône et le directeur général de la MSA de Franche-Comté n'ont pas commis d'erreur d'appréciation en refusant d'accorder à la requérante une remise partielle ou totale de ses dettes. 
 16. Par suite, les conclusions aux fins de remise de dettes présentées par Mme A doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins de condamnation : 
 17. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ". La condition tenant à l'existence d'une décision de l'administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête. 
 18. Si Mme A justifie avoir formé une demande préalable indemnitaire en date du 7 mai 2024, sa date de réception par l'administration demeure inconnue. Par suite, le contentieux indemnitaire n'étant pas lié, les conclusions aux fins de condamnation de la MSA de Franche-Comté sont irrecevables. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 19. D'une part, il résulte de l'instruction que, contrairement à ce qu'elle soutient,  
 Mme A a bien perçu les sommes faisant l'objet des indus en litige. D'autre part, le présent jugement qui rejette les conclusions aux fins d'annulation et de remise gracieuse n'implique aucune mesure d'injonction. Par suite, il y a lieu de rejeter toutes les conclusions aux fins d'injonction présentées par Mme A.  
 Sur les conclusions reconventionnelles de la MSA de Franche-Comté : 
 20. En application du principe selon lequel une personne publique ou une personne privée chargée d'une mission de service public est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre elle-même, la MSA de Franche-Comté n'est pas recevable, dès lors qu'elle dispose du pouvoir de délivrer une contrainte qui, sauf opposition fondée, comporte les effets d'un jugement, à demander au tribunal de condamner la requérante au paiement des sommes qu'elle a indûment perçues. 
 21. En application du principe cité au point précédent, les conclusions reconventionnelles présentées par la MSA de Franche-Comté tendant à ce que le tribunal condamne Mme A à verser à la MSA de Franche-Comté les indus en litige, sont irrecevables et ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de MSA de Franche-Comté, qui n'est pas dans la présente affaire la partie perdante, les sommes que demande Mme A au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Les requêtes de Mme A sont rejetées. 
 Article 2 : Les conclusions reconventionnelles de la MSA de Franche-Comté sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à la mutualité sociale agricole de Franche-Comté, au président du conseil départemental de la Haute-Saône et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités. 
   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2024. 
 Le magistrat désigné, 
 A. PernotLa greffière, 
 N. Viennet  
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au préfet de la Haute-Saône, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 Nos 2300024-2300029