TA34 · 6ème Chambre — 26 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, des pièces et un mémoire en réplique, enregistrés les 31 janvier, 14 février et 27 mars 2023, la société Bouygues Telecom et la société Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 12 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Gruissan s'est opposé à la réalisation des travaux objet de la déclaration n° DP 011170 22 00422 déposée le 24 novembre 2022 ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Gruissan de procéder à une nouvelle instruction de la déclaration préalable déposée le 24 novembre 2022 et d'y statuer en prenant une décision dans un délai d'un mois courant à compter de la notification de la décision à intervenir ; 
 3°) de condamner la commune de Gruissan à leur verser une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que : 
 - la compétence du signataire de l'arrêté litigieux n'est pas démontrée ; 
 - l'opposition à déclaration préalable ne pouvait être fondée sur le non-respect des articles UEa11 et UEa10 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) dès lors que l'article 6 des dispositions générales prévoit que les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics sont autorisés dans toutes les zones du PLU et ne sont pas soumis aux règles de ces zones ; au demeurant, les dispositions de l'article UEa10, qui fixe la hauteur maximale des bâtiments, ne sont pas opposables au projet qui ne porte pas sur une construction disposant d'un faîtage, de même que celles de l'article UEa11, qui imposent l'utilisation de matériaux s'apparentant à ceux des chalets d'habitation du lotissement voisin, et le choix d'un pylône monotube d'une hauteur raisonnable de 17 mètres, adapté à une zone déjà urbanisée, permet une insertion du projet dans son environnement ; 
 - il ne peut être fait droit à la demande de substitution de motifs présentée par la commune, d'une part, en l'absence de violation de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, dès lors que le projet ne se situe pas au sein même du secteur des chalets mais à l'extrémité, dans une zone artisanale, sur une parcelle qui ne fait l'objet d'aucune protection particulière, la hauteur relativement faible du pylône permettant de limiter l'impact sur la zone environnante ; d'autre part, le projet se situe non pas en zone RL2, contrairement à ce que soutient la commune, mais en zone RL4 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI), la surélévation de l'installation n'est pas expressément réglementée et en tout état de cause, l'administration ne peut rejeter une demande d'autorisation d'urbanisme si de simples prescriptions suffisent à rendre la construction conforme aux règles d'urbanisme ; enfin, compte tenu de sa localisation au milieu d'une zone déjà urbanisée et de l'absence de densification significative, le projet ne saurait être regardé comme contraire aux dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mars 2023, la commune de Gruissan représentée par Me Renaudin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire de la société Bouygues Telecom et de la société Phoenix France Infrastructures.  
 Elle soutient que : 
 - le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait ; 
 - un pylône de radiotéléphonie n'entre pas dans le champ d'application de l'article 6 des dispositions générales du PLU dès lors qu'il ne constitue pas un ouvrage technique et ne relève d'aucune des sous-destinations de la destination " équipement d'intérêt collectif et services publics " définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme ; son installation est donc soumise au respect du règlement de la zone UEa du PLU ;  
 - le PLU de Gruissan ayant été approuvé en 2008, le lexique national d'urbanisme n'est pas opposable pour interpréter les dispositions de l'article UEa10 du règlement, qui limitent à 6 mètres la hauteur hors-tout de toutes les constructions, avec ou sans faîtage ;  
 - le motif d'opposition tenant à la méconnaissance de l'article UEa11 est également fondé dès lors que le projet prévoit l'installation d'un pylône monotube sans aucun effort d'intégration par rapport aux chalets situés dans le lotissement voisin ; le photomontage joint au dossier ne saurait rendre compte de l'intégration réelle du projet, le pylône n'étant pas représenté ou pas visible ; 
 - en toute hypothèse, trois autres motifs peuvent être substitués aux motifs énoncés dans la décision :  
 . le projet devait être refusé sur le fondement de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que l'intérêt des lieux est justifié par la présence des chalets gruissanais situés sur le lotissement voisin, éléments pittoresques du patrimoine paysager spécifique de la plage de Gruissan qui ont fait la renommée et l'identité de la commune, et les prescriptions précises du règlement confirment la volonté des auteurs du PLU de garantir la bonne insertion des nouvelles constructions dans ce secteur ; très visible par sa hauteur, à proximité d'un espace naturel et à moins de 350 mètres de la plage, en bordure des chalets et dans un secteur situé en espace du rivage, le projet ne prévoit aucune mesure destinée à assurer l'intégration de l'antenne dans ce secteur particulier architecturalement ;  
 - le projet est situé en zone RL2 du plan de prévention des risques d'inondation où est imposée une surélévation minimale de + 0,20 du terrain naturel ; 
 - le projet, situé en espace proche du rivage, méconnaît l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme dès lors qu'il constitue une extension de l'urbanisation qui n'est pas limitée, compte tenu des caractéristiques de l'ouvrage ; une extension limitée dans ce secteur n'est pas justifiée par le PLU et ne répond pas aux objectifs définis par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) La Narbonnaise et le pétitionnaire devait solliciter une dérogation du préfet après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites en application de l'article L. 421-13 du code de l'urbanisme.   
 Par lettre du 3 juillet 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-1-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article  
 R. 613-2 du code de justice administrative. 
 Une ordonnance portant clôture immédiate de l'instruction a été émise le 4 septembre 2023. 
 Vu :  
 - les autres pièces du dossier ; 
 - l'ordonnance n° 2300742 du juge des référés en date du 3 mars 2023. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rousseau, 
 - les conclusions de M. Lafay, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Alzéari, représentant la commune de Gruissan, qui précise qu'en exécution de l'ordonnance du juge des référés n° 2300742 du 3 mars 2023, le maire de Gruissan a procédé au réexamen de la déclaration préalable de la société Phoenix France Infrastructures et a pris une décision de non opposition. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 24 novembre 2022, la société Phoenix France Infrastructures a déposé auprès des services de la commune de Gruissan une déclaration préalable enregistrée sous le n° DP0111702200422 en vue de l'édification d'un pylône, de la création d'une zone technique et d'une clôture sur le terrain cadastré section BB numéro 410 situé 11 rue de l'Hippocampe à Gruissan. Par un arrêté en date du 12 décembre 2022, dont la société Bouygues Télécom et la société pétitionnaire demandent l'annulation, le maire de Gruissan s'est opposé à cette déclaration préalable. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation  
 2. Il ressort des pièces que le terrain d'assiette du projet est situé en zone UEa du PLU correspondant au secteur des chalets de la plage. L'article UE 2 du règlement n'admet que " les constructions et installations de la Cave Coopérative Vinicole dans le respect de la réglementation des installations classées pour l'environnement - les constructions à usage d'équipement collectif - les programmes et constructions à usage artisanal, en secteur UEa ". 
 3. L'arrêté d'opposition litigieux est fondé, d'une part, sur la méconnaissance de l'article UEa 11 aux termes duquel " Par leur aspect, leur volume, les constructions et autres modes d'occupation du sol ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, au site et au paysage urbain. Les constructions s'apparenteront, obligatoirement, en ce qui concerne la nature des matériaux utilisés à l'ensemble des chalets existants du lotissement voisin constitué d'habitations de type " chalets gruissanais " () " en ce que le projet, par ses matériaux et sa volumétrie, ne respecte pas cette règle, d'autre part, en ce qu'il méconnaît l'article UEa 10 de ce règlement prévoyant que " La hauteur absolue hors-tout des constructions est limitée à 6,00 mètres au faîtage par rapport au terrain naturel " compte tenu de la hauteur de 16,5 mètres de l'antenne.  
 4. Toutefois, l'article 6 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de Gruissan relatif au fonctionnement des services publics dispose que : " Dans toutes les zones du PLU, les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics sont autorisés et ne sont pas soumis aux règles de ces zones ". Eu égard à leur objet, les dispositions du règlement du PLU de Gruissan relatives aux ouvrages et équipements nécessaires au fonctionnement des services publics doivent être regardées comme s'appliquant aux antennes et aux pylônes installés par les opérateurs dans le cadre de l'exploitation d'un réseau de télécommunication. Dès lors que le projet entre dans le champ d'application des dispositions de l'article 6 du règlement précité, les dispositions des articles UEa 10 relatives à la hauteur et celles de l'article UEa11 relatives à l'aspect extérieur ne lui sont pas applicables. En se fondant sur celles-ci pour s'opposer au projet déposé par la société Phoenix France Infrastructures, le maire de Gruissan a commis une erreur de droit. Par suite, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que l'arrêté en litige a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article 6 du règlement du PLU. 
 Sur la substitution de motifs demandée en défense :  
 5. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 6. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". 
 7. Pour soutenir que la construction projetée est de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, la commune de Gruissan expose que l'intérêt des lieux est justifié par la présence des chalets gruissanais situés sur le lotissement voisin, éléments pittoresques du patrimoine paysager spécifique de la plage de Gruissan qui ont fait la renommée et l'identité de la commune et que les auteurs du PLU ont, par le règlement du PLU, entendu garantir la bonne insertion des nouvelles constructions dans ce secteur. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé en zone " UE " du PLU de Gruissan, définie par le règlement comme une " zone destinée aux bâtiments et installations à usage d'activité et de service " et, s'il se trouve dans le secteur UEa des chalets de la plage, il ne se situe pas au sein même du secteur des chalets mais à l'extrémité de ce secteur, dans une zone artisanale, sur une parcelle qui ne fait l'objet d'aucune protection particulière et qui ne présente pas de particularité notable sur le plan architectural ou paysager. Compte tenu de sa situation ainsi que des dimensions du pylône, le projet n'apparaît pas de nature à porter atteinte au site des chalets de Gruissan. Par suite, il y a lieu d'écarter ce motif d'opposition.  
 8. Contrairement à ce que soutient la commune de Gruissan, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet ne situe pas en zone RL2 du PPRI mais en zone RL4 TN dont le règlement du PPRI prévoit que sont autorisés dans cette zone : " a - constructions nouvelles à condition que le niveau des planchers créés, constitutifs de surface de plancher de la construction, se situe au moins 0,20 m au-dessus du niveau marin de référence 2100, soit 2,60 m A (). d - locaux annexe ou technique pour les locaux annexe ou technique (abri de jardin, local poubelle, local technique de piscine, halls d'entrée d'immeubles collectifs et cage d'ascenseur) ou ceux non constitutifs de surface de plancher de la construction  le niveau de plancher devra être situé au moins 0,20 m au-dessus du terrain naturel ". La substitution de motif demandée, fondée sur un classement erroné du terrain d'assiette au PPRI, ne peut qu'être écartée en raison de son inopérance. 
 9. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord (). " Il résulte de ces dispositions qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est de caractère limité. Toutefois, une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une " extension de l'urbanisation " au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. En revanche, la seule réalisation, dans un quartier urbain, d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi. 
 10. Pour déterminer si un terrain peut être qualifié d'espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, il convient d'apprécier, sans que ces critères soient cumulatifs, la distance séparant ce terrain du rivage de la mer, les caractéristiques des espaces l'en séparant et l'existence ou l'absence d'une covisibilité entre ce terrain et la mer. En outre, le caractère limité de l'urbanisation dans un espace proche du rivage s'apprécie eu égard à l'implantation, à l'importance, à la densité, à la destination des constructions envisagées et à la topographie des lieux. 
 11. Il est constant que le site d'implantation des équipements de radiotéléphonie mobile se situe dans un espace proche du rivage. Ainsi qu'exposé au point 7, l'implantation du pylône projeté est prévue en zone UE " zone destinée aux bâtiments et installations à usage d'activités et de service " dans le secteur UEa des chalets de la plage qui, au vu des pièces du dossier, constitue un espace densément urbanisé et l'installation projetée est située au sein d'un secteur déjà urbanisé. La commune de Gruissan n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le projet pouvait être refusé sur le fondement de ces dispositions.  
 12. Il résulte de ce qui précède que la substitution de motifs demandée par la commune de Gruissan ne peut qu'être écartée.  
 13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens invoqués par les sociétés requérantes, susvisés, ne sont pas susceptibles, en l'état du dossier, d'entraîner l'annulation de la décision attaquée.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / () ". 
 15. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 16. Le présent jugement censure les deux motifs de refus par lequel le maire de Gruissan s'est opposé à la déclaration préalable de la société Phoenix France Infrastructures et écarte la substitution de motifs sollicitée en défense. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de l'arrêté attaqué s'opposeraient à la déclaration préalable déposée par la société requérante ni que la situation de fait existant à la date du présent jugement y ferait obstacle. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de Gruissan, sauf à ce qu'une telle décision soit effectivement intervenue à la suite du réexamen de la demande de la société Phoenix France Infrastructures auquel il a été procédé en exécution de l'ordonnance susvisée du juge des référés en date du 3 mars 2023, ainsi que l'a indiqué le conseil de la commune à la barre, de prendre une décision de non-opposition définitive à l'installation d'équipements de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section BB n° 410 sise 11 rue de l'hippocampe dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Gruissan une somme totale de 1 500 euros au titre des frais exposés par les sociétés requérantes et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que ces sociétés, qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes, versent à la commune de Gruissan la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision d'opposition prise par le maire de Gruissan le 12 décembre 2022 est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Gruissan, sauf à ce que cette décision soit déjà intervenue à l'issue du réexamen de la demande, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Phoenix France Infrastructures pour l'installation d'équipements de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section BB n° 410 sise 11 rue de l'Hippocampe dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. 
 Article 3 : La commune de Gruissan versera aux sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures une somme totale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Gruissan présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : La présente décision sera notifiée aux sociétés Bouygues Telecom et Phoenix France Infrastructures et à la commune de Gruissan. 
 Délibéré après l'audience du 10 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Encontre, présidente, 
 Mme Teuly-Desportes, première conseillère,  
 M. Rousseau, premier conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2023. 
 Le rapporteur, 
 M. Rousseau       La présidente, 
 S. Encontre La greffière, 
 C. Arce 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 26 octobre 2023. 
 La greffière 
 C. Arce 
 dl