TA101 · 2ème chambre — 20 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 21 avril 2023 et un mémoire complémentaire enregistré le 18 juillet 2024 non communiqué, la commune de Saint-Joseph, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler les délibérations du 24 février 2023 du conseil communautaire de la CASUD n° 05-20230224 relative à la création du conseil du développement, n° 03-20230224 relative à la communication du rapport annuel portant sur la situation territoriale et interne de la CASUD en matière de développement durable - année 2022, n° 30-20230224  relative au rapport d'orientations budgétaires 2023, n° 02-20230224 relative à la communication du rapport annuel portant sur la situation en matière d'égalité entre les femmes et les hommes, les délibérations du 14 avril 2023 n° 12-20230414 relative au budget principal de la CASUD - vote du budget primitif 2023, n° 13-20230414 relative au budget annexe de l'eau - vote du budget primitif 2023, n° 14-20230414 relative au budget annexe du service public de l'assainissement collectif (SPAC) - vote du budget primitif 2023, n° 15-20230414 relative au budget annexe du service public de l'assainissement non collectif (SPANC) - vote du budget primitif 2023, n° 16-20230414 relative au budget annexe de transports de personnes - vote du budget primitif 2023, n° 09-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget principal 2023, n° 10-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget annexe alimentation en eau potable 2023, n° 11-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget annexe assainissement des eaux usées 2023, n° 08-20230414 relative au budget annexe des transports des personnes - versement d'une subvention d'équilibre pour l'exercice 2023, n° 04-20230414 relative au budget annexe des transports des personnes - approbation du compte administratif 2022, n° 05-20230414 relative au budget principal de la CASUD - approbation du compte administratif 2022, n° 06-20230414 relative à la reprise et affectation des résultats de l'exercice 2022 - budget principal et budgets annexes de la CASUD, les délibérations du 24 février 2023 n° 07-20230224 relative à l'autorisation d'engager des négociations avec la SPL SUDEC,  n° 31-20230224 relative à l'approbation du principe de révision du contrat de Progrès de la CASUD, ainsi que les délibérations du 3 mars 2023 n° 01-20230303 relative à la participation pour le financement de l'assainissement collectif (PFAC) - mise à jour des tarifs et des modalités d'application, n° 02-20230303 relative à l'actualisation de la participation aux frais de branchement (PFB) et n° 03-20230303 relative à la révision des tarifs de l'eau potable pour les gros consommateurs - part communautaire.  
 2°) de mettre à la charge de la CASUD une somme de 1 300 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ;  
 - elle ne présente pas de caractère abusif ;  
 - elle a intérêt à agir contre la délibération contestée ; 
 -  la convocation du 17 février 2023 à la séance du conseil communautaire du 24 février 2023 a été signée par une personne incompétente ; 
 - le suppléant ne doit réaliser que les actes ou opérations dont l'accomplissement s'impose à lui et qui ne peuvent raisonnablement attendre la fin de l'empêchement ;  
 - la délibération attaquée prévoit " un collège de citoyen dans aucun autre des autres collèges " en violation des dispositions de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - les modalités de désignation des membres du collège traduisent une mainmise du président de la CASUD contrevenant à l'esprit de la loi qui est d'instaurer un organe de démocratie locale ; 
 - les orientations en matière d'autorisation de programme tant pour le budget principal que pour les budgets annexes sont inexistantes au sein du rapport d'orientations budgétaires du 24 février 2023 en violation de l'article D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales ;  
 - des éléments obligatoires sont manquants dans le rapport d'orientations budgétaires (ROB) en violation du B, 2° de l'article D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales ;  
 - le devoir d'information des élus communautaires sur la situation financière de la CASUD et le principe constitutionnel de sincérité budgétaire ont été méconnus ; 
 - le rapport annuel portant sur la situation territoriale et interne de la CASUD en matière de développement durable est lacunaire faute d'élaboration du PCAET, sur la protection de l'atmosphère, la préservation de la biodiversité et l'épanouissement de tous les êtres humains, la cohésion sociale, la solidarité entre territoires et générations et les dynamiques de développement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2024, la communauté d'agglomération du Sud (CASUD), représentée par Me Dumas, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal : 
 1°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Joseph la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 2°) de condamner la commune de Saint-Joseph à lui verser la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Saint-Joseph ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Marchessaux, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Villard substituant Me Dumas, représentant la CASUD. 
 Une note en délibéré présentée par la commune de Saint-Joseph a été enregistrée le 12 février 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération n° 05-20230224 du 24 février 2023, le conseil communautaire de la CASUD a approuvé l'institution du conseil de développement de la CASUD, les principes de composition, de désignation de ses membres et de fonctionnement, désigné M. B en tant que référent de la CASUD auprès du conseil de développement, autorisé le président ou M. B à désigner le président du conseil de développement après avis du conseil des maires et à signer toutes les procédures ainsi que tout document nécessaire à la mise en place du conseil de développement. La commune de Saint-Joseph demande au tribunal administratif, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler cette délibération, ainsi que les délibérations du 24 février 2023 du conseil communautaire de la CASUD n° 30-20230224 relative au rapport d'orientations budgétaires 2023, n° 02-20230224 relative à la communication du rapport annuel portant sur la situation en matière d'égalité entre les femmes et les hommes, n° 03-20230224 relative à la communication du rapport annuel portant sur la situation territoriale et interne de la CASUD en matière de développement durable - année 2022, les délibérations du 14 avril 2023 n° 12-20230414 relative au budget principal de la CASUD - vote du budget primitif 2023, n° 13-20230414 relative au budget annexe de l'eau - vote du budget primitif 2023, n° 14-20230414 relative au budget annexe du service public de l'assainissement collectif (SPAC) - vote du budget primitif 2023, n° 15-20230414 relative au budget annexe du service public de l'assainissement non collectif (SPANC) - vote du budget primitif 2023, n° 16-20230414 relative au budget annexe de transports de personnes - vote du budget primitif 2023, n° 09-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget principal 2023, n° 10-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget annexe alimentation en eau potable 2023, n° 11-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget annexe assainissement des eaux usées 2023, n° 08-20230414 relative au budget annexe des transports des personnes - versement d'une subvention d'équilibre pour l'exercice 2023, n° 04-20230414 relative au budget annexe des transports des personnes - approbation du compte administratif 2022, n° 05-20230414 relative au budget principal de la CASUD - approbation du compte administratif 2022, n° 06-20230414 relative à la reprise et affectation des résultats de l'exercice 2022 - budget principal et budgets annexes de la CASUD, les délibérations du 24 février 2023 n° 07-20230224 relative à l'autorisation d'engager des négociations avec la SPL SUDEC, n° 31-20230224 relative à l'approbation du principe de révision du contrat de Progrès de la CASUD, ainsi que les délibérations du 3 mars 2023 n° 01-20230303 relative à la participation pour le financement de l'assainissement collectif (PFAC) - mise à jour des tarifs et des modalités d'application, n° 02-20230303 relative à l'actualisation de la participation aux frais de branchement (PFB) et n° 03-20230303 relative à la révision des tarifs de l'eau potable pour les gros consommateurs - part communautaire.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation de la délibération n° 05-20230224 du 24 février 2023 : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. () ". L'article L. 2121-12 de ce code prévoit pour les communes de 3 500 habitants que : " () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ". L'article L. 2122-17 du code précité dispose que : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau. ". Selon l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. " Aux termes de l'article L. 5211-2 dudit code : " A l'exception de celles des deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 2122-4, les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. " 
 3. En l'espèce, la convocation du 17 février 2023 à la séance du conseil communautaire prévue le 24 février 2023 a été signée par le premier vice-président de la CASUD, M. A, avec la mention expresse " pour le président absent ". Il ressort des pièces du dossier que le président de la CASUD était empêché de signer cette convocation en raison d'un déplacement professionnel le matin sur la commune de Saint-Denis où il s'est entretenu avec le ministre chargé des outre-mer. La circonstance qu'il ait signé le même jour une convocation pour le conseil municipal de la commune du Tampon, si elle est de nature à établir que le président de la CASUD n'était pas empêché durant une partie de ce jour-là, ne saurait constituer la preuve qu'il n'était pas empêché pour la totalité de la journée du 17 février 2023. Par ailleurs, la signature, le 17 février 2023, de la convocation à la séance du conseil communautaire prévue le 24 février 2023 par le premier vice-président de la CASUD a permis de respecter le délai de convocation de 5 jours prévu par les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et était ainsi nécessaire à la bonne marche de la CASUD. Par suite, la commune de Saint-Joseph n'est pas fondée à soutenir que cette convocation a été signée par une personne incompétente qui ne devait accomplir que les actes indispensables à la bonne administration de la collectivité.  
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 4. Aux termes de l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur à la date de la délibération attaquée : " I. - Un conseil de développement est mis en place dans les établissements publics à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants. En dessous de ce seuil, un conseil de développement peut être mis en place par délibération de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. / Il est composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs du périmètre de l'établissement public. / () / II. - La composition du conseil de développement est déterminée par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, de telle sorte que l'écart entre le nombre des hommes et le nombre des femmes ne soit pas supérieur à un et afin de refléter la population du territoire concerné, telle qu'issue du recensement, dans ses différentes classes d'âge. / Les conseillers communautaires ou métropolitains ne peuvent être membres du conseil de développement. / Les fonctions de membre du conseil de développement ne sont pas rémunérées. / III. - Le conseil de développement s'organise librement. / L'établissement public de coopération intercommunale veille aux conditions du bon exercice de ses missions. / IV. - Le conseil de développement est consulté sur l'élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l'évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale. / Il peut donner son avis ou être consulté sur toute autre question relative à ce périmètre. / V. - Le conseil de développement établit un rapport d'activité, qui est examiné et débattu par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. () ". 
 5. Il ressort de la délibération attaquée que le fonctionnement du conseil de développement prévu par l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales est organisé autour de 4 collèges : " socio-économique ", " associatif ", " recherche-formation-expert " et " citoyens dans aucun des autres collèges ", comprenant chacun dix membres. Si la commune de Saint-Joseph soutient que ce collège de citoyens est par définition exclusive des autres collèges et in fine des milieux expressément mentionnés par l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales, ces dispositions ne prévoient pas une organisation en collège séparé mais seulement que le conseil de développement comporte : " des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs du périmètre de l'établissement public ". En outre, il ne ressort pas de la délibération contestée que ces citoyens n'appartiendraient pas aux représentants des milieux visés par l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales, en particulier les milieux culturels et éducatifs qui ne sont pas visés par les autres collèges prévus par cette délibération. Dès lors le moyen tiré de la violation de ces dispositions ne peut qu'être écarté.  
 6. Selon la délibération en litige, le conseil de développement comprend 40 membres répartis en 4 collèges " socio-économique ", " associatif ", " recherche-formation-expert " et " citoyens ". Leur recrutement doit être réalisé par un appel à candidature par voie de presse et de communication institutionnelle de l'intercommunalité permettant aux citoyens de manifester leur intérêt pour intégrer le conseil de développement. Les membres sont désignés suivant l'équilibre des genres, la représentation des classes et de chaque commune. Pour ces dernières, la délibération attaquée prévoit une représentation suivant leur poids démographique, ainsi, 12 membres sont prévus pour la commune de Saint-Joseph et que la liste sera présentée au conseil des maires pour validation. En outre, le président du conseil de développement doit être désigné par le président de la CASUD, avec l'avis du conseil des maires et les modalités de remplacement d'un membre démissionnaire se fera, dans la mesure du possible, par cooptation sur la base de " un pour un ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modalités de désignation des membres et du président du conseil de développement révèleraient une mainmise du président de la CASUD et une violation de la démocratie locale, d'autant que l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales ne prévoit aucune modalité particulière de désignation de ces membres et donc pas davantage un système d'élection du président du conseil de développement par les 40 membres dudit conseil ni l'établissement d'une liste complémentaire par collège avec un remplacement dans l'ordre de la liste, établie initialement par tirage au sort. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation des autres délibérations des 24 février 2023, 14 avril 2023 et 3 mars 2023 : 
 7. Par son mémoire complémentaire, enregistré le 18 juillet 2024 la commune de Saint-Joseph demande également l'annulation des délibérations du 24 février 2023 du conseil communautaire de la CASUD,  n° 30-20230224 relative au rapport d'orientations budgétaires 2023, n° 02-20230224 relative à la communication du rapport annuel portant sur la situation en matière d'égalité entre les femmes et les hommes,  n° 03-20230224 relative à la communication du rapport portant sur la situation territoriale et interne de la CASUD en matière de développement durable - année 2022, des délibérations du 14 avril 2023 n° 12-20230414 relative au budget principal de la CASUD - vote du budget primitif 2023, n° 13-20230414 relative au budget annexe de l'eau - vote du budget primitif 2023, n° 14-20230414 relative au budget annexe du service public de l'assainissement collectif (SPAC) - vote du budget primitif 2023, n° 15-20230414 relative au budget annexe du service public de l'assainissement non collectif (SPANC) - vote du budget primitif 2023, n° 16-20230414 relative au budget annexe de transports de personnes - vote du budget primitif 2023, n° 09-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget principal 2023, n° 10-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget annexe alimentation en eau potable 2023, n° 11-20230414 relative à la mise à jour des autorisations de programme et de crédits de paiement sur le budget annexe assainissement des eaux usées 2023, n° 08-20230414 relative au budget annexe des transports des personnes - versement d'une subvention d'équilibre pour l'exercice 2023, n° 04-20230414 relative au budget annexe des transports des personnes - approbation du compte administratif 2022, n° 05-20230414 relative au budget principal de la CASUD - approbation du compte administratif 2022, n° 06-20230414 relative à la reprise et affectation des résultats de l'exercice 2022 - budget principal et budgets annexes de la CASUD, des délibérations du 24 février 2023 n° 07-20230224 relative à l'autorisation d'engager des négociations avec la SPL SUDEC,  n° 31-20230224 relative à l'approbation du principe de révision du contrat de Progrès de la CASUD, ainsi que des délibérations du 3 mars 2023 n° 01-20230303 relative à la participation pour le financement de l'assainissement collectif (PFAC) - mise à jour des tarifs et des modalités d'application, n° 02-20230303 relative à l'actualisation de la participation aux frais de branchement (PFB) et n° 03-20230303 relative à la révision des tarifs de l'eau potable pour les gros consommateurs - part communautaire. Toutefois, de telles conclusions qui ont déjà été présentées devant le tribunal administratif de La Réunion dans les requêtes n° 2300562, 2300563, 2300564, 2300566, 2300567, 2300568, 2300569, 2300570, 2300826 et 2300827 ont été rejetées par des jugements des jugements du tribunal du même jour. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Joseph n'est pas fondée à demander l'annulation des délibérations des 24 février 2023, 14 avril 2023 et 3 mars 2023 du conseil communautaire de la CASUD qu'elle conteste. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : 
 9. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. ". La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions la CASUD tendant à ce que la commune de Saint-Joseph soit condamnée à une telle amende ne sont pas recevables. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération du Sud une somme au titre des frais exposés par la commune de Saint-Joseph et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Joseph une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération du Sud et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Saint-Joseph est rejetée. 
 Article 2 : La commune de Saint-Joseph versera à la communauté d'agglomération du Sud la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la communauté d'agglomération du Sud tendant à l'application des dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative à l'encontre de la commune de Saint-Joseph sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Joseph et à la communauté d'agglomération du Sud. 
 Délibéré après l'audience du 6 février 2025, où siégeaient : 
 - Mme Blin, présidente, 
 - M. Monlaü, premier conseiller, 
 - Mme Marchessaux, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2025. 
 La rapporteure, 
 J. MARCHESSAUXLa présidente, 
 A. BLIN 
 Le greffier, 
 F. IDMONT        
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.