TA34 · 5ème Chambre — 6 mai 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I - Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2301043, le 23 février 2023 et le 8 mars 2024, Mme B E, représentée par Me Faurens, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du président de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or du 20 septembre 2022 n°2022/3341 la plaçant en congé maladie ordinaire pour la période du 13 juin  au 13 octobre 2022 ainsi que la décision du 28 décembre 2022 rejetant son recours gracieux, la décision du 11 octobre 2022 qui fixe la date de consolidation le 14 novembre 2018 et qui décide qu'après cette date les soins et frais médicaux sont pris au titre de la maladie ordinaire, la décision du 19 janvier 2023 qui confirme la décision du 11 octobre 2022 et qui met à sa charge la somme de 18.587,82 euros, ainsi que la décision du 1er février 2023 rejetant son recours gracieux contre le titre exécutoire ; 
 2°) à titre subsidiaire, ordonner une expertise avant dire droit ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 Sur l'arrêté n°2022/3341 du 20 septembre 2022 : 
 - il est entaché d'un vice de procédure en l'absence de consultation du comité médical en méconnaissance de l'article 5-1 du décret du 30 juillet 1987 ; 
 - il est entaché d'erreur d'appréciation ; le rapport du Dr A est paradoxal dès lors qu'il considère que l'inaptitude définitive et absolue à son poste est bien en corrélation avec son accident du travail ; les différentes expertises médicales démontrent que l'inaptitude totale et définitive dont elle est affectée est en lien direct avec l'accident de travail du 17 septembre 2018, de sorte que l'arrêt de travail du 13 juin 2022 au 13 octobre doit être pris en charge dans le cadre du CITIS ;  
 Sur la décision de rejet du 1er février 2023 : 
 - elle est entachée d'un vice de forme dès lors qu'elle ne mentionne pas les nom, prénom et qualité de son auteur en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - elle est entachée d'incompétence ; 
 Sur la décision du 11 octobre 2022 :  
 - elle retire illégalement la décision du 7 avril 2022 ; elle ne pouvait être retirée que jusqu'au 8 août 2022 en application de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ; le délai de quatre mois n'a pas été respecté ni la procédure contradictoire ; 
 - même si son état de santé est regardé comme étant consolidé à la date du 13 novembre 2018, les différentes expertises démontrent que les arrêts de travail postérieurs à cette date sont tous en lien direct avec l'accident de travail initial ; 
 - la décision du 12 juillet 2022 ne lui a pas été notifiée ; 
 - les troubles présentés postérieurement à la date de consolidation présentent incontestablement un lien direct et certain avec l'accident du travail du 18 septembre 2017 ; 
 - si par impossible le tribunal s'estime insuffisamment éclairé par les pièces versées aux débats il lui appartiendra d'ordonner une mesure d'expertise avant dire-droit et de nommer un expert. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 mars 2023 et 15 mars 2024, la communauté d'agglomération du Pays de l'Or, représentée par Me Jeanjean, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme E une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions dirigées contre l'arrêté du 20 septembre 2022 sont irrecevables dès lors que la décision du 12 juillet 2022 notifiée le 17 suivant n'a pas reconnu la rechute du 13 juin comme imputable au service de sorte qu'elle a été placée en congé de maladie ordinaire et l'arrêté du 15 septembre 2022 est confirmatif de la décision du 12 juillet 2022 ;  
 - les moyens dirigés contre l'arrêté du 20 septembre 2022 ne sont pas fondés ; 
 - les conclusions contre la décision du 11 octobre 2022 sont irrecevables dès lors qu'elle se borne à annoncer un titre exécutoire ; 
 - le courrier du 19 janvier 2023 ne fait pas grief ; 
 - les moyens dirigés contre les courriers des 11 octobre 2022 et 19 janvier 2023 ne sont pas fondés. 
 La clôture d'instruction a été fixée au 26 mars 2024. 
 II- Par une requête enregistrée sous le n°2301044, le 23 février 2023,                                   Mme B E, représentée par Me Faurens, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'avis des sommes à payer n°82 de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or du 30 janvier 2023 au titre de la reprise d'indu dans le cadre d'une régularisation de payes d'un montant de 18 587,82 euros ; 
 2°) de la décharger de cette créance ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision litigieuse ne comprend ni motif de droit ni motif de fait et n'indique ainsi pas les bases de sa liquidation ; 
 - la décision du 11 octobre 2022 a pour effet de retirer celle du 7 avril 2022 ; elle pouvait être retirée au plus tard le 8 août 2022 et n'a pas respecté le principe du contradictoire ; 
 - même si son état de santé est regardé comme étant consolidé à la date du 13 novembre 2018, les différentes expertises démontrent que les arrêts de travail postérieurs à cette date sont tous en lien direct avec l'accident de travail initial ; dans ces circonstances les décisions en date du 11 octobre 2022 et du 19 janvier 2023 encourent l'annulation et le titre de recette sera annulé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 mars 2023, la communauté d'agglomération du Pays de l'Or, représentée par Me Jeanjean, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme E une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun moyen n'est fondé.  
 La clôture d'instruction a été fixée au 11 mars 2024. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 -  le code général de la fonction publique ; 
 -  le code des relations entre le public et l'administration ; 
 -  le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 -  le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lauranson, 
 - les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Porte Faurens représentant Mme E, et de Me Gimenez, représentant la communauté d'agglomération du Pays de l'Or. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B E est adjointe technique principale de 2ème classe à la communauté d'agglomération du Pays de l'Or où elle exerce au sein de la crèche de La Grande- Motte. Le 18 septembre 2017 elle a chuté et s'est cogné le genou droit, accident qui a été considéré comme accident de travail. La commission de réforme du 29 août 2019 ayant proposé une consolidation au 13 novembre 2018, par décision du 17 septembre 2019, la communauté d'agglomération du Pays de l'Or a placé Mme E en arrêt de travail au titre de la maladie ordinaire à compter du 14 novembre 2018 jusqu'au 16 septembre 2019. Mme E a ensuite été placée à temps partiel thérapeutique à 50% à compter du 4 novembre 2019 pour une durée de 3 mois à plein traitement, renouvelé pour trois mois le 4 février 2020 puis à nouveau trois mois au 4 mai 2020. Suite à l'avis de la commission de réforme du 10 septembre 2020, par décision du 28 octobre 2020, la décision du 11 octobre 2019 plaçant en congé maladie ordinaire Mme E après le 14 novembre 2018 a été retirée de sorte qu'elle bénéficiait du régime de l'accident de travail à compter du 18 septembre 2017 en attente de la consolidation. Toutefois, la commission de réforme du 10 mars 2022, après une nouvelle expertise médicale, modifiait sa position et proposait une consolidation de l'accident de travail du 18 septembre 2017 au 14 novembre 2018. Par arrêté du 7 avril 2022 la communauté d'agglomération du Pays de l'Or maintenait Mme E en congé pour invalidité temporaire imputable au service depuis le 14 novembre 2018 jusqu'à ce que l'aptitude soit validée par le comité médical. Ce dernier, le 9 mai 2022, proposait l'inaptitude à toutes les fonctions correspondant à un emploi de son grade. Mme E acceptait la mise en place de la période de préparation au reclassement. Le 13 juin 2022, Mme E produisait un certificat médical d'accident de travail pour cause de rechute en raison de majorations des douleurs du genou droit. Elle était arrêtée jusqu'au 13 octobre 2022. Toutefois, après expertise médicale, par décision du 12 juillet 2022, la communauté d'agglomération du Pays de l'Or n'a pas reconnu comme imputable au service cette rechute et Mme E était placée en congé maladie ordinaire. Elle demande au tribunal d'annuler l'arrêté du président de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or du 20 septembre 2022 n°2022/3341 la plaçant en congé maladie ordinaire pour la période du 13 juin au 13 octobre 2022 ainsi que la décision du 28 décembre 2022 rejetant son recours gracieux, la décision du 11 octobre 2022 qui fixe la date de consolidation le 14 novembre 2018 et qui décide qu'après cette date les soins et frais médicaux sont pris au titre de la maladie ordinaire, la décision du 19 janvier 2023 qui met à sa charge la somme de 18.587,82 euros et, enfin, la décision du 1er février 2023 rejetant son recours gracieux contre le titre exécutoire.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne l'arrêté du président de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or du 20 septembre 2022 ainsi que la décision du 28 décembre 2022 rejetant le recours gracieux : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que Mme E a produit un certificat médical de rechute d'un accident de travail daté du 13 juin 2022 mentionnant une " majoration des douleurs du genou droit " avec un arrêt de travail jusqu'au 13 octobre 2022. Toutefois, par décision du 12 juillet 2022, le président de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or a refusé de reconnaître comme imputable au service cette rechute suivant l'expertise du Dr A en date du 20 juin 2022. L'article 2 de cette décision refusait de prendre en charge les soins en lien avec cette rechute de sorte qu'ils relevaient nécessairement du congé maladie ordinaire à compter du début de l'arrêt maladie soit le 13 juin 2022. Cette décision a été notifiée électroniquement le 17 juillet 2022 à Mme E ainsi qu'en atteste la fiche " Fast-Parapheur Dossier preuve " produit en défense et la signature électronique de Mme E. Cette décision, qui mentionne les voies et délais de recours, n'a pas été contestée par Mme E dans le délai de deux mois de sorte qu'elle est devenue définitive à la date du 19 septembre 2022 à minuit.   
 3. La décision du 20 septembre 2022 qui ne fait que mentionner le congé maladie ordinaire de Mme E à partir du 13 juin 2022 revêt la nature d'une décision confirmative de celle du 12 juillet 2022. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de cette décision ainsi que celle rejetant le recours gracieux sont irrecevables. Dès, il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération du Pays de l'Or.  
 En ce qui concerne la décision du 11 octobre 2022 :  
 4. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ".  
 5. Lorsque l'administration décide de placer un agent en congé pour invalidité temporaire imputable au service, elle doit être regardée comme ayant, au terme de son instruction, reconnu l'imputabilité au service de l'accident ou de la maladie à l'origine de cette invalidité temporaire. Cette décision est créatrice de droits au profit de l'agent. Par suite, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande de l'agent, l'autorité territoriale ne peut retirer ou abroger un tel arrêté, s'il est illégal, que dans le délai de quatre mois suivant son adoption, et ne saurait ultérieurement, en l'absence de fraude, remettre en cause l'imputabilité au service ainsi reconnue. Tel n'est pas le cas, toutefois, lorsque cette autorité a entendu faire usage de la possibilité qui lui est offerte de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre seulement provisoire, un tel placement en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire ne valant pas reconnaissance d'imputabilité, et pouvant être retiré si, au terme de l'instruction de la demande de l'agent, cette imputabilité n'est pas reconnue. 
 6. En l'espèce, la décision du 8 avril 2022 qui précise que le maintien de Mme E en congé pour invalidité imputable au service " jusqu'à ce que l'aptitude soit validée par le comité médical ", donc à titre provisoire, ne saurait être une décision définitive et donc créatrice de droit. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant. 
 7. Mme E conteste la date de consolidation en soutenant que les différentes expertises démontrent que les arrêts de travail postérieurs à cette date sont tous en lien direct avec l'accident de travail initial. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que les avis des experts, notamment le rapport du Dr C du 29 octobre 2019 et du 6 juillet 2021, celui du Dr D du 20 décembre 2021 et du Dr A du 3 mai 2022 sont unanimes pour considérer que la date de consolidation est au 14 novembre 2018. D'autre part, le refus de prendre en charge la rechute du 13 juin 2022 est fondé notamment sur l'expertise du Dr A du 20 juin 2022 selon laquelle " le tableau clinique présenté le 13 juin 2022 n'a pas de lien direct avec l'accident de travail du 18 septembre 2017 et la notion de rechute ne peut être retenue. Après la cure chirurgicale par méniscectomie externe il y a eu décompensation d'une lésion dégénérative préexistante du compartiment externe du genou qui constitue un " état antérieur " à l'origine des douleurs et du handicap que la patiente présente () Mme E et son mari ne peuvent entendre que le genou présente des lésions dégénératives indépendantes de l'accident de travail, malgré le fait que la consolidation au 14 Novembre 2018 a été confirmée par 4 expertises et, malgré le fait que l'injection de cellules souches soit indiquée dans l'arthrose du genou". Mme E n'apporte aucun justificatif de nature à remettre en cause les conclusions médicales et, par suite, l'appréciation du président de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or sur la date de consolidation et le congé de maladie ordinaire suite à son arrêt de travail du 13 juin 2022. Si       Mme E invoque de nouveaux rapports d'expertises datés des 16 juin et 1er août 2023, outre qu'ils portent sur une symptomatologie anxiodépressive, ils sont postérieurs à la décision contestée et sont sans incidence.  
 En ce qui concerne la décision du 1er février 2023 rejetant le recours gracieux contre le titre exécutoire : 
 8. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 9. Les conclusions de Mme E ne comportant que des moyens soulevant des vices propres à la décision prise sur son recours gracieux, ceux-ci sont inopérants. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées dans la requête n°2301043 doivent être rejetées sans qu'il soit besoin, avant dire droit, d'ordonner une nouvelle expertise. 
 En ce qui concerne l'avis des sommes à payer du 30 janvier 2023 : 
 11. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Il résulte de ces dispositions que l'administration ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur. 
 12. L'avis des sommes à payer contesté se borne à indiquer, au titre du descriptif de la créance réclamée d'un montant de 18 587,82 euros, " régularisation de paies - reprise d'indu - imputation 6419-020 ", sans aucune autre précision ou aucun renvoi à un document extérieur permettant d'expliciter les bases et modalités de calcul de la créance, ni de déterminer la période au titre de laquelle un remboursement de salaires serait dû. En particulier le courrier du président de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or du 19 janvier 2023, outre que l'avis des sommes à payer n'y fait pas référence, est insuffisamment motivé pour permette à Mme E d'appréhender leurs modalités de calcul et, le cas échéant, les contester. Par suite, Mme E est fondée à soutenir que les dispositions citées au point précédent ont été méconnues et à demander l'annulation du titre pour ce vice de forme. 
 13.Toutefois, l'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. 
 14. Compte tenu de ce qui a été jugé aux points 2 à 10 Mme E n'est pas fondée à demander la décharge du titre contesté.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que si Mme E est fondée à demander l'annulation du titre de recettes n° 82 du 30 janvier 2023 par lequel la communauté d'agglomération du Pays de l'Or lui a réclamé la somme de 18 587,82 euros, elle n'est en revanche pas fondée à demander la décharge de l'obligation de payer cette somme. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le titre de recettes n° 82 du 30 janvier 2023 de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes de Mme E est rejeté.  
 Article 3 : Les conclusions de la communauté d'agglomération du Pays de l'Or sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B E et à la communauté d'agglomération du Pays de l'Or. 
 Délibéré après l'audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Jérôme Charvin, président, 
 M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,  
 Mme Aude Marcovici, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 M. Lauranson 
 Le président, 
 J. Charvin 
 La greffière, 
 L. Salsmann 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 6 mai 2025 
 La greffière, 
 L. Salsmann 
 2, 23001044