TA13 · 1ère Chambre — 3 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 3 février 2023, la fédération des entreprises de boulangerie, représentée par Me Flory, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite née le 3 janvier 2023 par laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône a refusé d'abroger l'arrêté préfectoral n° 2015014- 0010 du 14 janvier 2015 ; 
 2°) d'enjoindre au préfet des Bouches-du-Rhône d'abroger son arrêté du 14 janvier 2015 dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors que l'autorité de la chose jugée ne peut lui être opposée ;  
 - l'arrêté attaqué n'a pas été pris conformément au souhait d'une majorité indiscutable des professionnels du secteur ; 
 - en l'absence de majorité indiscutable favorable au maintien de l'obligation de fermeture hebdomadaire, aucune mesure autre que l'abrogation de l'arrêté du 14 janvier 2015 n'est de nature à faire cesser son application illégale ; 
 - en s'abstenant de produire les éléments statistiques permettant d'établir l'existence d'une volonté majoritaire indiscutable des organisations syndicales et d'employeurs sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés concernés, le préfet a méconnu le principe de l'égalité des armes et, par suite, le droit à un procès équitable garanti par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 Une mise en demeure a été adressée le 21 juin 2023 au préfet des Bouches-du-Rhône qui n'a pas produit de mémoire. 
 Vu : 
 - les jugements du tribunal administratif de Marseille n°1809646 et 1808730 du 14 mai 2019 ; 
 -les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Fabre, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique,  
 - les observations de Me Zeisser, représentant la fédération des entreprises de boulangerie. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 14 janvier 2015, le préfet des Bouches-du-Rhône a pris un arrêté, dont l'article 1er dispose : " A compter du lendemain de la publication du présent arrêté dans les communes du département des Bouches-du-Rhône, tous les établissements, sédentaires ou ambulants, employant ou non des salariés, dont la vente de pain et viennoiseries, quel que soit le procédé de fabrication de ces produits, constitue l'activité unique ou l'une de ses deux activités principales [] seront fermés au public un jour par semaine au choix des intéressés. ". La fédération des entreprises de boulangerie a sollicité du préfet des Bouches-du-Rhône l'abrogation de cet arrêté par courrier reçu le 3 novembre 2022. Le silence gardé par le préfet pendant plus de deux mois a fait naître une décision implicite de rejet dont la fédération des entreprises de boulangerie demande au tribunal l'annulation. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 3132-29 du code du travail : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux activités dont les modalités de fonctionnement et de paiement sont automatisées. / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois. ". 
 3. L'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. 
 4. D'une part, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. D'autre part, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non contredites par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. 
 5. Aux termes de l'article R. 612-6 du code de justice administrative :  
 " Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant. ". Si, lorsque le défendeur n'a produit aucun mémoire, le juge administratif n'est pas tenu de procéder à une telle mise en demeure avant de statuer, il doit, s'il y procède, en tirer toutes les conséquences de droit et il lui appartient seulement, lorsque les dispositions précitées sont applicables, de vérifier que l'inexactitude des faits exposés dans les mémoires du requérant ne ressort d'aucune pièce du dossier. Par ailleurs, il résulte de ces dispositions que l'acquiescement aux faits prévu à l'article R. 612-6 est acquis lorsque le délai imparti à l'administration a expiré et que la date de clôture d'instruction est échue sans que le défendeur ait présenté d'observations. 
 6. A l'appui de sa requête, la fédération des entreprises de boulangerie soutient que la décision implicite de refus du préfet des Bouches-du-Rhône d'abroger l'arrêté du 14 janvier 2015 est illégale. Une copie de cette requête a été communiquée le 6 février 2023 au préfet des Bouches-du-Rhône qui a été mis en demeure le 21 juin 2023 de produire un mémoire en défense. Cette mise en demeure est demeurée sans effet. L'inexactitude des faits allégués par la fédération des entreprises de boulangerie ne ressort d'aucune des pièces versées au dossier. Dans ces conditions, le préfet des Bouches-du-Rhône doit être réputé avoir admis leur exactitude matérielle conformément aux dispositions précitées de l'article R. 612-6 du code de justice administrative. 
 7. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'arrêté du ministre du travail du 8 novembre 2021 que la fédération des entreprises de boulangerie représente désormais 11,48 % des artisans boulangers au niveau national. La fédération requérante soutient en outre que ses adhérents artisans sont fermement opposés au principe d'une fermeture hebdomadaire, faisant ainsi état de changements de circonstances de fait de nature à contester la persistance de majorité indiscutable constatée par l'arrêté du 14 janvier 2015. Il résulte ce qui a été indiqué au point précédent que le préfet, qui n'a pas produit de mémoire en défense avant la clôture de l'instruction, doit être regardé comme acquiesçant à ces faits qui ne sont pas contredits par les pièces versées au dossier. Par suite, il doit être regardé comme n'apportant pas la preuve qu'il a refusé d'abroger l'arrêté du 14 janvier 2015 au vu de la volonté d'une majorité indiscutable de tous les établissements qui vendent du pain dans le département, en faveur de la fermeture hebdomadaire. Il s'ensuit qu'il a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 3132-29 du code du travail. 
 8. Il résulte de ce qui précède que la fédération des entreprises de boulangerie est fondée à demander l'annulation de la décision implicite rejetant la demande d'abrogation de l'arrêté du 14 janvier 2015 imposant la fermeture un jour par semaine de l'activité de vente de pain dans le département des Bouches-du-Rhône, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 9. Eu égard à son motif d'annulation, l'exécution du présent jugement implique seulement que le préfet des Bouches-du-Rhône mette en œuvre la procédure prévue à l'article L. 3132-29 du code de travail, en procédant à une nouvelle consultation des organisations professionnelles concernées, et statue à nouveau sur la demande dont il demeure saisi. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin de prononcer une quelconque astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement à la fédération des entreprises de boulangerie d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite par laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône a rejeté la demande de la fédération des entreprises de boulangerie tendant à l'abrogation de l'arrêté préfectoral du 14 janvier 2015, imposant la fermeture un jour par semaine de l'activité de vente de pain dans le département des Bouches-du-Rhône, est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet des Bouches-du-Rhône de statuer à nouveau sur la demande de la fédération des entreprises de boulangerie dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, après avoir mis en œuvre la procédure prévue à l'article L. 3132-29 du code du travail, en procédant à une nouvelle consultation des organisations professionnelles concernées. 
 Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la fédération des entreprises de boulangerie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la fédération des entreprises de boulangerie et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Copie en sera transmise au préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 19 juin 2025, à laquelle siégeaient :  
 M. Vanhullebus, président, 
 Mme Le Mestric, première conseillère, 
 Mme Fabre, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2025.  
 La rapporteure,  
 signé 
 E. Fabre 
    
    
 Le président, 
 signé 
 T. Vanhullebus 
   La greffière,  
 signé 
 B. Marquet 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N°2301099