TA86 · 2ème chambre — 5 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 4 juillet 2023, le 5 mars 2024, le 7 mars 2024 et le 9 avril 2024, Mme A... C... demande au tribunal d’annuler les décisions du 9 mai 2023 par lesquelles le maire de la commune de Saint-Pierre-d’Oléron lui a délivré deux certificats d’urbanisme opérationnels négatifs. 
 
Elle soutient que : 
- contrairement à ce qui est indiqué dans la décision, le plan local d’urbanisme ne prévoit pas de surface minimale pour procéder à une division parcellaire ; 
- la présence de « mobil-homes » sur le terrain depuis plus de dix ans fait obstacle, en application de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme, à ce que toute autorisation d’urbanisme lui soit refusée ; 
- les « mobil-homes » répondent à toutes les exigences de raccordement aux réseaux primaires ainsi qu’aux règles d’hygiène et de sécurité. 
 
 
Par des mémoires en défense enregistrés le 22 décembre 2023 et le 3 juin 2024, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune de Saint-Pierre-d’Oléron, représentée par la SCP Lavalette Avocats Conseils, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme C... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle fait valoir que :  
- le motif tiré de la méconnaissance du plan local d’urbanisme doit être neutralisé ; 
- l’autre motif fondant les décisions litigieuses est légal ;  
- à titre subsidiaire, il est sollicité une substitution de motif dès lors que le maire aurait pu fonder ses décisions sur la méconnaissance de l’article R. 111-42 du code de l’urbanisme et, pour le seul certificat relatif au lot A, sur la méconnaissance d’une délibération municipale du 24 août 1985 qui limite les activités de camping aux terrains d’une superficie supérieure à 300 m². 
 
 
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Dumont, 
- les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique 
- et les observations de Me Verger, représentant la commune de Saint-Pierre-d’Oléron. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme C... est propriétaire des parcelles CO 71, CO 1015, CO 1016 et CO 1019 implantées 138 bis avenue des Pins à Saint-Pierre-d’Oléron (Charente-Maritime), formant un ensemble de 665 m2. Le 16 mars 2023, elle a sollicité deux certificats d’urbanisme opérationnels portant sur la division de ses parcelles en deux lots : un lot A d’une superficie de 275 m2 et un lot B d’une superficie de 344 m2. Par deux décisions du 9 mai 2023, dont elle demande l’annulation, le maire de Saint-Pierre-d’Oléron lui a délivré deux certificats d’urbanisme opérationnels négatifs. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, le certificat d’urbanisme négatif portant sur le lot A d’une superficie de 275 m2 est fondé sur la méconnaissance des dispositions de l’article Nt 2-1 du règlement du plan local d’urbanisme. Ainsi que le reconnaît la commune de Saint-Pierre-d’Oléron dans ses écritures en défense, le maire de la commune a commis une erreur de droit en se fondant sur ces dispositions dès lors que le plan local d’urbanisme a été annulé en tant qu’il classe les parcelles en cause en zone Nr et que ces parcelles sont, en conséquence, exclusivement régies par les dispositions du règlement national d’urbanisme. Toutefois, il résulte de l’instruction que le certificat d’urbanisme litigieux portant sur le lot A est également fondé sur un second motif et que le maire de Saint-Pierre-d’Oléron aurait pris la même décision en se fondant sur ce seul motif. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme. / Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : / 1° Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ; / 2° Lorsqu’une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l’article L. 480-13 ; / 3° Lorsque la construction est située dans un parc national créé en application des articles L. 331-1 et suivants du code de l’environnement ou dans un site classé en application des articles L. 341-2 et suivants du même code ; / 4° Lorsque la construction est située sur le domaine public ; / 5° Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ; / 6° Dans les zones mentionnées au 1° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement. ». Les dispositions précitées ont pour effet de faire obstacle à ce que l’administration, saisie d’une demande de permis de construire ou d’une déclaration préalable ayant pour objet de réaliser des travaux sur une construction édifiée irrégulièrement et achevée depuis plus de dix ans, délivre un refus au demandeur du permis de construire ou une décision d’opposition au déclarant en se fondant sur l’irrégularité de ladite construction, à la condition, toutefois, que la construction initiale ait été réalisée sous le couvert d’un permis de construire 
 
Dans les autres hypothèses, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.  
 
En l’espèce, si la commune se prévaut de ces dispositions et fait valoir que des mobil-homes sont installés sans autorisation depuis moins de dix ans sur les terrains de Mme C..., il ressort des termes des dispositions précitées qu’une telle circonstance est seulement de nature à fonder une décision refusant un permis de construire ou s’opposant à une déclaration préalable de travaux, mais ne peut pas fonder un certificat d’urbanisme opérationnel négatif. En outre, et en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la division foncière projetée, consistant à créer deux lots, n’envisage pas que des travaux soient effectués sur les habitations irrégulièrement installées. Par suite, la commune ne pouvait s’opposer au projet de division foncière au motif de l’irrégularité des installations précitées et a entaché ses décisions d’une erreur de droit.  
 
Sur la demande de substitution de motifs : 
 
 
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
 
7. En premier lieu, la commune de Saint-Pierre-d’Oléron fait valoir dans son mémoire en défense, communiqué à la requérante, que les décisions attaquées pouvaient également être fondées sur un autre motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-42 du code de l’urbanisme. 
 
 
8. Aux termes de l’article R. 111-42 du code de l’urbanisme : « Les résidences mobiles de loisirs ne peuvent être installées que : 1° Dans les parcs résidentiels de loisirs spécialement aménagés à cet effet, autres que ceux créés après le 1er octobre 2007 et exploités par cession d'emplacements ou par location d'emplacements d'une durée supérieure à un an ; 2° Dans les villages de vacances classés en hébergement léger en application du code du tourisme ; 3° Dans les terrains de camping régulièrement créés, à l'exception de ceux créés par une déclaration préalable ou créés sans autorisation d'aménager, par une déclaration en mairie, sur le fondement des dispositions du code de l'urbanisme dans leur rédaction antérieure au 1er octobre 2007 ou constituant des aires naturelles de camping ».  
 
 
9. La commune fait valoir que Mme C... ayant indiqué dans sa demande de certificats d’urbanisme que son projet vise à diviser son terrain en « deux lots à camper », il s’en déduit une volonté d’installer sur ces deux lots des résidences mobiles de loisir sur des terrains privés en méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les demandes de certificat d’urbanisme opérationnels adressées à la commune portent seulement sur la possibilité de constituer deux lots et non sur la possibilité d’y installer des résidences mobiles de loisir, la circonstance que les demandes mentionnent des « lots à camper » étant sans incidence sur ce point, alors au demeurant que cette notion n’a aucune existence juridique. Il en résulte que la commune ne pouvait pas davantage fonder ses décisions sur ce motif. Par suite, il n’y a pas lieu de procéder à la substitution de motifs demandée. 
 
 
10. En second lieu, la commune fait valoir qu’elle aurait pu fonder le certificat relatif au lot A d’une superficie de seulement 275 m² sur la méconnaissance d’une délibération municipale du 24 août 1985 qui impose une surface minimale de 300 m² de terrain pour pouvoir camper. Cependant, la commune n’a pas produit pas cette délibération, de sorte qu’il n’est pas possible de vérifier la réalité de la règle invoquée, ni son applicabilité aux demandes de la requérante. Par suite, il n’y a pas lieu de procéder à la seconde substitution de motif demandée. 
 
11. Il résulte de tout ce qui précède que les décisions du 9 mai 2023 par lesquelles le maire de la commune de Saint-Pierre-d’Oléron a émis des certificats d’urbanisme opérationnels négatifs, doivent être annulées. 
 
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Pierre-d’Oléron demande sur ce fondement.  
 
 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er :  
Les décisions du 9 mai 2023 par lesquelles le maire de la commune de Saint-Pierre-d’Oléron a délivré à Mme C... des certificats d’urbanisme opérationnels négatifs sont annulées. 
 
Article 2 :  
Les conclusions présentées par la commune de Saint-Pierre-d’Oléron sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 :  
Le présent jugement sera notifié à Mme A... C... et à la commune de Saint-Pierre-d’Oléron.  
 
Délibéré après l'audience du 12 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Le Bris, présidente, 
Mme Boutet, première conseillère, 
Mme Dumont, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2026. 
 
 
La rapporteure, 
Signé 
G. DUMONT 
 
La présidente, 
Signé 
I. LE BRIS  
 
La greffière, 
 
Signé 
 
D. MADRANGE 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
  
  
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
La greffière, 
 
Signé 
  
D. MADRANGE