TA21 · 1ère chambre — 6 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 octobre 2023 et 15 mai 2025,  M. F... A..., représenté par Me Néraud, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre du travail, du plein-emploi et de l’insertion a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 
 
2°) d’enjoindre à l’Etat de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, ou, à titre subsidiaire de réexaminer sa situation dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la décision implicite de refus du bénéfice de la protection fonctionnelle méconnaît les dispositions des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- cette décision est entachée d’un défaut d’impartialité dès lors que son auteur élude sciemment les agissements du directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités ; 
- elle est entachée d’un défaut d’examen particulier de sa demande en l’absence de réponse à une sollicitation précisément formulée et étayée ; 
- elle est entachée d’inexactitudes matérielles ; 
- elle méconnaît les dispositions des articles L. 133-2, L. 133-3 et L. 134-1 et suivants du code général de la fonction publique dès lors que les agissements de ses supérieurs hiérarchiques à son encontre relèvent de harcèlement moral et qu’ils ont entraîné une dégradation de sa santé ; 
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation ; 
- elle est entachée d’un détournement de pouvoir. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 11 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au  21 juillet 2025. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Céline Frey, 
- les conclusions de Mme Nelly Ach, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Néraud représentant M. A.... 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. A..., attaché d’administration de l’Etat, affecté au service régional de contrôle de la formation professionnelle de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de Bourgogne-Franche-Comté en tant qu’agent de contrôle de la formation professionnelle et de l'apprentissage, a sollicité, par courriel du 9 juin 2023 auprès de la direction des ressources humaines des ministères sociaux, le bénéfice de la protection fonctionnelle. Du silence gardé par l’administration sur cette demande, une décision implicite de rejet est née le 9 août 2023. Par la présente requête, M. A... en demande l’annulation. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l'anonymat de l'agent est respecté ». 
 
Ces dispositions sont applicables à toutes les procédures dans le cadre desquelles un agent est chargé du traitement d’une affaire. Toutefois, la méconnaissance de ces dispositions est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de la décision prise, au terme de la procédure, par l’autorité administrative compétente. Il résulte de ce qui précède que M. A... ne peut utilement soutenir que la décision attaquée, au demeurant implicite, est entachée d’un tel vice de procédure. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (…) ». 
 
M. A... ne peut pas utilement se prévaloir, en présence d’une décision implicite de refus d’octroi du bénéfice de la protection fonctionnelle, d’une méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration. Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit dès lors, en tout état de cause, être écarté. 
 
En troisième lieu, il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que la direction des affaires juridiques des ministères sociaux, en charge des procédures de protection fonctionnelle des ministères sociaux, en vertu d’une convention de service conclue en mars 2022 avec la direction des ressources humaines de ces ministères, aurait, pour prendre une décision relative à l’octroi d’une protection fonctionnelle au requérant, manqué à l’impartialité requise ou manifesté une animosité particulière à l’égard de l’intéressé. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 
En quatrième lieu, si M. A... soutient que la décision attaquée aurait été prise sans examen particulier de sa situation, un tel défaut d’examen ne ressort pas des pièces du dossier et ne saurait se déduire du seul caractère implicite de cette décision. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». Selon l’article L. 133-3 de ce code : « Aucun agent public ne peut faire l'objet de mesures mentionnées au premier alinéa de l'article L. 135-4 pour avoir : (…) / 2° Formulé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces faits ; / 3° De bonne foi, relaté ou témoigné de tels faits. / Dans les cas prévus aux 1° à 3° du présent article, les agents publics bénéficient des protections prévues aux I et III de l'article 10-1 et aux articles 12 à 13-1 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ». Aux termes de l’article L. 134-1 dudit code : « L'agent public ou, le cas échéant, l'ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre ». Selon l’article L. 134-5 de ce code : « La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ». Enfin, aux termes de l’article L. 134-6 dudit code : « Lorsqu'elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l'existence d'un risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique de l'agent public, la collectivité publique prend, sans délai et à titre conservatoire, les mesures d'urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l'aggravation des dommages directement causés par ces faits. / Ces mesures sont mises en œuvre pendant la durée strictement nécessaire à la cessation du risque ». 
 
D’une part, ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce. 
 
D’autre part, il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. 
 
En l’espèce, pour faire présumer l’existence d’un harcèlement moral exercé à son encontre, M. A... revient dans un premier temps sur des faits remontant aux années 2016 à 2020. Toutefois, d’une part, par un jugement n°2100934 du 29 novembre 2022, le tribunal a rejeté une demande indemnitaire formulée par le requérant, en raison de faits de harcèlement moral qu’il imputait à sa responsable hiérarchique, au motif que « les faits rapportés par le requérant sont insusceptibles de faire présumer de l’existence d’un harcèlement moral et l’intéressé n’est pas fondé à soutenir qu’il aurait subi des conditions de travail de nature à altérer sa santé, ni à reprocher à l’administration sa carence fautive à mettre en œuvre suffisamment tôt les mesures rendues nécessaires par la situation de conflit interne au pôle ». D’autre part, les échanges relatifs au refus de revalorisation, au 1er janvier 2017, de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise du requérant, en dépit de l’annulation par un jugement n°1800747 du tribunal du  28 mai 2019 pour erreurs de droit, ne traduisent pas un comportement abusif de la part de sa hiérarchie. Et il ressort des termes du jugement n°200313 du 19 juin 2020 que l’administration a bien exécuté la décision n°1800747 précitée. 
 
M. A... invoque dans un deuxième temps le refus de prise en charge, par son administration, de frais de déplacements alors qu’il était stagiaire du cycle préparatoire au concours de l’école nationale d’administration. Ce refus de prise en charge de frais engagés pour un déplacement pour un oral blanc le 3 juin 2021 a été annulé par jugement n°2102497 du tribunal du 7 mars 2023. Toutefois, ni ce jugement qui se borne à sanctionner une erreur de droit, ni la circonstance que le responsable des finances de la direction a « annulé » dans l’application dédiée, l’ordre de mission du requérant, ni la teneur et le ton des nombreux courriers électroniques échangés entre M. A... et M. C..., directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités, sur l’exécution de ce jugement, qui demeurent courtois et dans les limites d’un échange professionnel normal, ne sauraient être regardés comme des éléments constitutifs d’un harcèlement. 
 
Dans un troisième temps, M. A... soutient avoir subi plusieurs agissements constitutifs de harcèlement après sa réintégration au sein de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités, soit postérieurement au 1er novembre 2022. D’abord, il reproche à sa hiérarchie de ne pas l’avoir réintégré, à son retour de détachement, sur son poste antérieur, occupé en son absence par un agent contractuel, et de l’avoir affecté sur un poste d’agent de contrôle de la formation professionnelle et de l'apprentissage au sein du service régional de contrôle de la formation professionnelle. Il impute notamment cette mesure, à son ancienne responsable hiérarchique, Mme E..., qui l’aurait dénigré. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des échanges qui y sont retracés qui ne révèlent aucun propos ou comportement inapproprié, que cette décision, au demeurant légale et contre laquelle M. A... n’a pas exercé de recours contentieux, serait fondée sur un autre motif que les besoins et l’intérêt du service. Ensuite, M. A... fait valoir que lors d’un entretien s’étant déroulé le  26 janvier 2023, M. D..., chef de pôle et N+2 de M. A..., a fait preuve d’un comportement constitutif de harcèlement, en particulier en raison d’une surveillance de ses faits et gestes. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le contenu de cet entretien, y compris en ce qu’il a été demandé à M. A... quelques ajustements dans son fonctionnement et sa pratique professionnelle près de trois mois après son retour dans les services de la direction régionale, ne révèle aucun exercice anormal du pouvoir hiérarchique. Enfin, M. A... met en cause M. Comte, son supérieur hiérarchique direct, et M. C..., le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté. Le 22 février 2023, M. A... et  M. Comte ont eu, ainsi que le qualifient les conclusions de l’enquête administrative diligentée pour analyser cet événement, une « altercation » pour un motif d’ordre professionnel, se matérialisant par un échange tendu, des propos secs, sans toutefois de contact physique ou de propos menaçants ou injurieux. A la suite de cet événement, M. A... a fait un signalement auprès de l’assistante sociale de la direction et a connu plusieurs arrêts de travail, suivis d’une disponibilité pour convenances personnelles, jusqu’à son départ du service. L’administration a, pour sa part, réagi en plaçant M. A... en télétravail, en l’invitant à un entretien informel avec  M. D... et M. B..., directeur régional adjoint et témoin de la scène, et en lui proposant un suivi psychologique. Comme mentionné précédemment, une enquête administrative a également été diligentée débouchant, d’une part, sur une procédure disciplinaire et une sanction de blâme infligée à M. A... et, d’autre part, sur l’identification de difficultés rencontrées par M. Comte dans l’exercice de sa pratique managériale. Il ressort ainsi de ce qui précède mais également des nombreux messages électroniques échangés entre M. A..., d’une part, et la direction des ressources humaines du ministère, M. D... et M. C... d’autre part, au cours des mois suivants que si la situation était problématique et les implications non négligeables pour les parties, les propos, les réactions et les démarches de l’administration ont été ceux attendus d’une autorité hiérarchique dans pareil cas. Dans ces conditions, ni l’échange houleux avec M. Comte ni le message, inapproprié mais isolé, de M. C... du 22 mai 2023 précisant, au sujet du requérant « je l’avais perdu de vue, celui-là », ni l’attitude générale de l’encadrement de la DREETS, ne sauraient constituer des agissements constitutifs de harcèlement moral.  
 
Par suite, M. A..., qui ne peut utilement ni faire valoir « les  deux-cent-quarante preuves de son traitement de dossiers hors temps de travail », ni mettre en cause le comportement de M. C... dans sa gestion des services et des dossiers en invoquant des éléments non probants et sans lien  avec sa situation personnelle, n’est pas fondé à soutenir que le ministre du travail, du plein-emploi et de l’insertion  aurait entaché sa décision d’une erreur de fait, d’une  erreur de droit ou d’une erreur d’appréciation en estimant qu’il n’apportait pas suffisamment d’éléments plausibles permettant de faire présumer l’existence d’une situation de harcèlement moral.  
 
En dernier lieu, contrairement à ce que soutient M. A..., il ne ressort pas des pièces du dossier que le refus de protection fonctionnelle en litige serait entaché d’un détournement de pouvoir et notamment qu’il serait fondé sur des motifs autres que ceux rappelés aux points 11 à 13 du jugement.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. A... doivent être rejetées. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction :  
  
Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. A..., n’appelle, par lui-même, aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par le requérant doivent être rejetées. 
  
Sur les frais liés au litige : 
 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre une somme à la charge de l’Etat en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. F... A... et au ministre du travail et des solidarités. 
 
Copie en sera adressée au directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté. 
 
Délibéré après l'audience du 16 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Olivier Rousset, président, 
Mme Valérie Zancanaro, première conseillère, 
Mme Céline Frey, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
 
C. Frey 
 
Le président, 
 
 
 
 
 
O. Rousset 
La greffière, 
 
 
 
 
 
C. Chapiron 
 
 
La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition, 
La greffière,