TA59 · 5ème Chambre — 19 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 mars 2023 et le 16 janvier 2025, M. B... A... doit être regardé comme demandant au tribunal d’annuler la décision du 24 mai 2023 par laquelle la directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) a rejeté son recours administratif préalable obligatoire, formé le 27 novembre 2022, contre la décision du 17 octobre 2022 par laquelle la directrice générale de l’ANAH a procédé au retrait de la totalité de la prime de transition écologique (MaPrimeRénov’) qui lui avait été initialement attribuée. 
 
Il soutient que : 
- la décision du 17 octobre 2022 n’indique pas les voies et délais de recours, ni ne mentionne « la possibilité d’un refus implicite et de ses conséquences » ; 
- elle est entachée d’un défaut de motivation ; 
- elle a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire ;  
- elle est entachée d’erreur de fait dès lors que l’ANAH ne pouvait ignorer la modification de son projet pour des raisons indépendantes de sa volonté ; 
- la directrice générale a méconnu les dispositions de l’article 11 du décret du 14 janvier 2020 en lui retirant le bénéfice de la prime dès lors qu’il remplissait l’ensemble des conditions légales, énumérées à l’article premier de ce même décret, pour en recevoir l’attribution. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 avril 2024 et le 12 février 2025, l’Agence nationale de l’habitat conclut au rejet de la requête.  
 
Elle fait valoir que : 
- les conclusions dirigées contre la décision initiale portant retrait de la prime sont irrecevables, dès lors que la décision implicite prise sur recours administratif préalable obligatoire s’y est substituée ; 
- en tout état de cause, les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 ; 
- le décret n° 2020-26 du 14 janvier 2020 ; 
- l’arrêté du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Beaucourt, conseillère, 
- et les conclusions de Mme Bonhomme, rapporteure publique. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 13 août 2021, M. A... a déposé une demande de prime de transition énergétique (MaPrimeRénov’) pour la réalisation de travaux de rénovation énergétique de son logement correspondant à l’installation d’un poêle à bois. Par décision du 27 août 2021, la directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) lui a accordé une prime d’un montant estimé à 2 000 euros. Par une décision du 17 octobre 2022, la directrice générale de l’ANAH a intégralement retiré cette aide en raison de l’incohérence entre la nature des travaux déclarés et ceux effectivement réalisés au moment de la demande de versement du solde de la prime. Par sa requête, M. A... doit être regardé comme demandant au tribunal l’annulation de la décision du 24 mai 2023 par laquelle la directrice de l’ANAH a rejeté le recours administratif préalable obligatoire qu’il a formé le 27 novembre 2022. 
 
Sur la fin de non-recevoir : 
 
Aux termes de l’article 9 du décret du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique : « L'introduction d'un recours afférent aux décisions relatives à la prime de transition énergétique est subordonnée à l'exercice préalable d'un recours administratif par le bénéficiaire auprès du directeur général de l'Agence nationale de l'habitat. / Ce recours administratif est régi par les dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre IV du code des relations entre le public et l'administration ». A cet égard, l’article L. 412-7 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « La décision prise à la suite d’un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale ». 
 
D’une part, l’institution d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge de la légalité. Si l’exercice d’un tel recours a pour but de permettre à l’autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l’intervention du juge, la décision prise sur le recours n’en demeure pas moins soumise elle-même au principe de légalité. 
 
D’autre part, si le silence gardé par l'administration sur un recours administratif fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision. 
 
En l’espèce, il est établi que M. A... a saisi, le 27 novembre 2022, la directrice générale de l’ANAH d’un recours administratif préalable contre la décision du 17 octobre 2022, ainsi qu’il en avait l’obligation préalablement à tout recours contentieux en vertu des dispositions précitées de l’article 9 du décret du 14 janvier 2020. Si ce recours, expédié le 30 novembre 2022 et reçu par l’administration le 19 janvier 2023, a dans un premier temps fait l’objet d’une décision implicite de rejet née du silence gardé par l’agence durant deux mois, cette dernière produit en défense la décision explicite de rejet intervenue le 24 mai 2023, qui s’y est substituée. Dès lors, en application des principes énoncés aux points précédents, les conclusions de la requête dirigées formellement contre la décision initiale du 17 octobre 2022 doivent être regardées comme étant dirigées contre la décision du 24 mai 2023. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation de la requête doit être écartée. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, l’absence de mention, dans la décision du 17 octobre 2022, des conditions de naissance d’une décision implicite prise sur recours administratif préalable et de ses conséquences, si elles sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’opposabilité des délais de recours, sont néanmoins sans incidence sur la légalité de la décision du 24 mai 2023. Il en va de même de la circonstance, à la supposer même avérée, que la décision du 17 octobre 2022 ne comporte pas l’indication des voies et délais de recours. Par suite, ce moyen, à le supposer même soulevé, doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, M. A... ne peut, compte tenu du principe exposé au point 3, utilement se prévaloir du défaut de motivation de la décision du 17 octobre 2022, à laquelle la décision du 24 mai 2023 prise sur recours administratif préalable obligatoire s’est substituée. Ce moyen ne peut, ainsi, qu’être écarté comme inopérant. En tout état de cause, la directrice générale de l’ANAH a indiqué, dans la décision du 17 octobre 2022, que la prime initialement attribuée à M. A... était intégralement retirée, en application l’article 11 du décret du 14 janvier 2020, en raison de l’incohérence entre la nature des travaux justifiant la demande du bénéfice du dispositif MaPrimeRénov’ et ceux au fondement de la demande de versement du solde de cette aide. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 code des relations entre le public et l'administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ». A ce titre, l’article L. 211-2 de ce code dispose que : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ». 
 
L’attribution d’une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention. Les subventions conditionnelles ainsi accordées par l’ANAH ne créent de droits au profit de leurs bénéficiaires que pour autant que ceux-ci justifient, après l’achèvement des travaux, que les conditions imposées lors de l’attribution de l’aide se trouvent effectivement réalisées.  
 
Il ne résulte d’aucune disposition législative ou règlementaire que la décision par laquelle l’ANAH procède au retrait d’une subvention conditionnellement accordée, avant qu’il n’ait été procédé au versement de tout ou partie de l’aide, doive être précédée d’une procédure contradictoire particulière. Toutefois, dans le cas où, sans y être légalement tenue, l’autorité administrative met en place une procédure contradictoire, elle doit y procéder de façon régulière.  
 
La substitution à la décision du 17 octobre 2022 de la décision prise le 24 mai 2023 sur recours administratif préalable ne fait pas obstacle à ce que soit invoqué à l'encontre de la décision initiale un moyen tiré de l'irrégularité de la procédure contradictoire suivie pour procéder au retrait de la décision du 27 août 2021 attributive de la prime de transition écologique. 
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la directrice générale de l’ANAH a informé M. A..., par un courriel du 23 mai 2022, de l’engagement d’une procédure de retrait de la décision du 27 août 2021 qui lui accordait le bénéfice du dispositif MaPrimeRénov’, lui a indiqué le motif au fondement de la mise en œuvre de cette procédure et l’a invité à présenter ses observations dans un délai de deux mois. A ce titre, la pièce versée aux débats par l’agence témoigne de ce que ce courriel a été envoyé le jour même à 14 heures 44 à l’adresse électronique déclarée par M. A... dans le cadre de sa demande de prime. Dans ces conditions, et alors que l’intéressé n’établit, ni même n’allègue avoir informé les services de l’ANAH d’un éventuel changement d’adresse électronique, la procédure contradictoire préalable à l’édiction de la décision du 17 octobre 2022 mise en place par l’agence, alors qu’elle n’y était pas légalement tenue, a été suivie de façon régulière. Par suite, le moyen soulevé en ce sens doit être écarté.  
 
 En quatrième lieu, l’article 15 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, crée une prime de transition énergétique, dite MaPrimeRénov’, « destinée à financer, sous conditions de ressources, des travaux et dépenses en faveur de la rénovation énergétique des logements ». Aux termes de l’article premier du décret du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée, cette prime « peut être attribuée aux personnes physiques propriétaires ou titulaires d'un droit réel immobilier conférant l'usage d'un logement pour financer les dépenses en faveur de la rénovation énergétique du logement qu'ils occupent eux-mêmes (…) ». L’article 11 de ce décret dispose que : « En cas de non-respect des conditions d'attribution de la prime de transition énergétique, la décision attributive peut être retirée en totalité ou partiellement, entraînant le reversement de tout ou partie des sommes perçues au titre de la prime (…) ». 
 
En vertu de l’article de l’arrêté du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique, les travaux et prestations éligibles au bénéfice du dispositif MaPrimeRénov’ sont « ceux figurant sur le devis et sur la facture de l'entreprise ou de l'auditeur », lesquels doivent notamment comporter les informations relatives à « La nature de ces travaux ainsi que la désignation, le montant et, le cas échéant, les caractéristiques et les critères de performances (…) des équipements, matériaux et appareils (…) ». Aux termes de l’article 5 de cet arrêté, dans sa version applicable au litige, : « L'Agence nationale de l'habitat, après vérification des pièces produites à la demande de paiement, liquide le montant du solde à payer au regard des dépenses effectivement supportées par le bénéficiaire.  / (…) / L'ordonnateur atteste et certifie l'exactitude des éléments retenus pour cette liquidation : / (…) / - la régularité et la conformité des factures produites ou autres documents produits prévus en annexe 3 du présent arrêté avec le projet déclaré par le demandeur ou son mandataire, objet de la décision attributive de prime ; / - la nature et le montant des travaux et prestations retenus au regard des pièces justificatives du paiement (…) ». 
 
Enfin, l’article 3 du décret du 14 janvier 2020 prévoit, en son IX, que : « La modification du projet qui fait l'objet de la demande de prime et de son plan de financement peut être autorisée par le directeur général de l'Agence nationale de l'habitat, sur demande justifiée du bénéficiaire ou de son mandataire, notamment en cas de changement de la situation personnelle du demandeur ».  
 
En l’espèce, il est constant que M. A... a déposé, le 13 août 2021, une demande de prime de transition énergétique pour la réalisation de travaux correspondant à un devis établi le 11 août 2021 par la société Nature&Feu pour l’installation d’un poêle à bois. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le requérant a sollicité le versement du solde de cette prime en produisant une facture établie par cette même entreprise le 3 décembre 2021 pour l’installation d’un poêle à granulés. S’il est certes vrai que M. A... a informé l’ANAH, par un courriel du 12 septembre 2021, de la modification de la nature de son projet de travaux en raison d’une difficulté technique ne permettant pas la pose d’un poêle à bois, la capture d’écran annexée aux écritures en défense fait toutefois apparaître que l’intéressé n’a pas téléversé sur la plateforme dédiée le document réclamé par les services de l’agence, à savoir la présentation d’un « nouveau devis à la place de la facture », à l’occasion du courriel qu’elle lui a adressé le 17 septembre 2021. À défaut de justificatifs produits par M. A... pour permettre la modification de sa demande en application du IX de l’article 3 du décret du 14 janvier 2020 et quand bien même son projet respectait, à la date de la décision du 27 août 2021, l’ensemble des conditions légales en vue du bénéfice du dispositif MaPrimeRénov’, c’est à bon droit que la directrice générale de l’ANAH a retenu le motif tiré de l’incohérence quant à la nature des travaux déclarés au stade de la demande d’attribution de la prime et ceux, effectivement réalisés, justifiant la demande de versement du solde de cette aide. Par suite, les moyens tirés de l’erreur de fait et de l’erreur de droit doivent être écartés. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. A... doivent être rejetées.  
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A... et à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). 
 
Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
- Mme Féménia, présidente, 
- M. Perrin, premier conseiller,  
- Mme Beaucourt, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
Signé  
P. Beaucourt 
La présidente, 
Signé  
J. Féménia 
 
La greffière, 
  
Signé  
O. Monget 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature de France en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,