TA31 · 4ème Chambre — 29 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une ordonnance n° 473874 du 17 mai 2023, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a, sur le fondement des dispositions de l’article R. 312-10 du code de justice administratif, transmis au tribunal administratif de Toulouse la requête de Mme B... C... tendant à l’annulation des décisions implicites du ministre de la justice du 28 mars 2022 et du 5 février 2023 rejetant, d’une part, sa demande du 18 janvier 2022 d’autorisation de création d’un office notarial à Garrevaques (Tarn) et, d’autre part, son recours gracieux et de la décision du 5 avril 2023 dudit ministre lui communiquant les motifs de rejet à sa demande.  
 
Par une requête, enregistrée le 6 mai 2023, Mme B... C..., représentée par Me Guyon, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision implicite du 28 mars 2022 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté sa demande d’autorisation de création d’un office notarial à Garrevaques, dans le Tarn, ainsi que la décision implicite du 5 février 2023 rejetant son recours gracieux : 
 
2°) d’annuler la décision du 5 avril 2023 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice lui a communiqué les motifs des décisions implicites de rejet des 28 mars 2022 et 5 février 2023 ; 
 
3°) d’enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice de faire droit à sa demande ou, à titre subsidiaire, de la réexaminer avant la promulgation de la nouvelle carte d’autorisation de création d’office notarial à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 400 euros par jour de retard ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
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sa requête est recevable ; 
-  
les décisions attaquées sont des actes décisoires lui faisant grief ; 
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elle a intérêt à agir ; 
-  
sa demande d’autorisation de création d’un office notarial était recevable ; les délais indiqués par l’article 52 de la loi du 6 août 2015 ne s’impose pas à peine d’irrecevabilité de la demande déposée postérieurement au 1er jour du 8ème mois à compter de la publication de la carte d’autorisation ; 
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les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente ; 
- 
elles sont insuffisamment motivées ; 
- 
elles méconnaissent les dispositions de l’article 52 de la loi du 6 août 2015 ; le délai prescrit par celui-ci pour déposer une demande de création d’un office notarial n’est pas un délai de forclusion mais un calendrier d’instruction ; le recours gracieux exercé le 5 décembre 2022 a rendu recevable sa demande ; 
-  
elles méconnaissent le principe d’égalité ; sa demande aurait pu être acceptée pour un autre notaire placé dans la même situation : 
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elles portent une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie ;  
- 
elles portent une atteinte grave et manifestement illégale à son droit à la vie privée et familiale et ses libertés corollaires que sont le droit à la santé, un droit à l’autodétermination et à la vie sociale, un droit à l’épanouissement et à l’autonomie personnelle ; 
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elles sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation ; elles emportent des conséquences disproportionnées sur sa situation personnelle ; deux notaires ont quitté la zone géographique où elle souhaitait s’établir. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
-  
les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 5 avril 2023 sont irrecevables dès lors qu’il ne s’agit pas d’une décision administrative au sens de l’article R. 421-1 du code de justice administrative ; 
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la demande de création d’un office notarial du 18 janvier 2022 était prématurée et, par suite, irrecevable ; elle ne pouvait être adressée à l’administration avant le 1er avril 2022 ; 
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les conclusions à fin d’injonction devront être rejetées dès lors qu’en application de l’article 52 du décret n° 73-609, la publication d’une nouvelle carte entraîne la caducité des demandes formées antérieurement ; 
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les décisions ont été prises par une autorité compétente ;  
- 
elles ne sont entachée d’aucune erreur de droit et d’aucune erreur manifeste d’appréciation ; les décisions attaquées pouvaient être fondées sur un autre motif tiré de ce que la zone de Castres Mazamet, où la requérante souhaitait créer un office notarial, est classée en zone d’installation contrôlée ; une zone contrôlée est, par principe, suffisamment pourvue en termes d’offices et de professionnels exerçant ; l’installation supplémentaire d’un office notarial dans cette zone est particulièrement susceptible de porter atteinte à la continuité de l’exploitation des offices existants ; l’autorisation d’installation n’est délivrée qu’à titre exceptionnel ; 14 offices pour 21 professionnels exerçant sont implantés dans la zone de Castres Mazamet ; le retrait de deux notaires n’est pas de nature à établir une diminution de la qualité du service rendu aux usagers et n’implique pas la suppression d’un office notarial ;  
-  
les décisions attaquées ne créent pas, par elle-même, une rupture d’égalité ; le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité n’est pas assorti des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé ; 
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les moyens tirés de ce que les décisions attaquées méconnaîtraient la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie, le droit à la vie privée de la requérante n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.  
 
Par ordonnance du 29 janvier 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 3 mars 2025 à 12h.  
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ; 
- le décret n°73-609 du 5 juillet 1973 ; 
- le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
- l’arrêté du 11 août 2021 pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Cuny, 
- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 23 avril 2020, Mme C... a été nommée en qualité de notaire salariée au sein de la société civile professionnelle « Florence Domingo-Planes ». Le 18 janvier 2022, par l’intermédiaire de la plateforme OPM du ministère de la justice, Mme C... a demandé la création d’un office notarial dans la zone 7610 (Castres Mazamet) à la résidence de Garrevaques (Tarn). Cette demande, complétée le 28 janvier 2022, a été implicitement rejetée le 28 mars 2022. Par un recours gracieux du 1er décembre 2022, reçu le 5 décembre 2022, la requérante a demandé au garde des sceaux, ministre de la justice de retirer la décision implicite de rejet de sa demande. Sa demande a été implicitement rejetée le 5 février 2023. Par un courrier du 3 mars 2023, réceptionné le 8 mars 2023, elle a demandé au garde des sceaux, ministre de la justice de lui communiquer les motifs de sa décision. Par un courriel du 5 avril 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice lui a communiqué les motifs de ses décisions. Par la présente requête, Mme C... demande l’annulation des décisions implicites des 28 mars 2022 et 5 février 2023 ainsi que du courrier précité du 5 avril 2023. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation des décisions implicites du 28 mars 2022 et 5 février 2023 : 
 
 En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter de l'enregistrement de cet acte au recueil spécial mentionné à l'article L. 861-1 du code de la sécurité intérieure, lorsqu'il est fait application de cet article, ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (…) 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé ainsi que les hauts fonctionnaires et les hauts fonctionnaires adjoints mentionnés aux articles R. 1143-1 et R. 1143-2 du code de la défense ; (…) ». 
 
Le garde des sceaux, ministre de la justice fait valoir, sans être contredit, que les décisions attaquées ont été prises par Mme D... A..., sous-directrice des professions judiciaires et juridiques de la direction des affaires civiles et du sceau, nommée par décret du président de la République du 21 avril 2022, publié au journal officiel du 23 avril 2022 pour une durée de trois ans. En vertu des dispositions précitées, elle disposait d’une délégation pour prendre les décisions en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur des actes doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 5 avril 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice a communiqué à Mme C... les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de ses décisions implicites de rejet des 28 mars 2022 et 5 février 2023. Il se réfère à l’article 50 alinéa 2 du décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 relatif aux modalités temporelles d’enregistrement des demandes portant sur les zones d’installations contrôlées et relate les conditions dans lesquelles Mme C... a enregistré sa demande. Par suite, les décisions attaquées sont suffisamment motivées.  
 
En troisième lieu, aux termes de l’article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : « III.- Dans les zones, autres que celles mentionnées au I, où l'implantation d'offices supplémentaires de notaire, d'huissier de justice ou de commissaire-priseur judiciaire serait de nature à porter atteinte à la continuité de l'exploitation des offices existants et à compromettre la qualité du service rendu, le ministre de la justice peut refuser une demande de création d'office, après avis de l'Autorité de la concurrence rendu dans un délai de deux mois après le dépôt de la demande de création d'office. Cet avis est rendu public. Le refus est motivé au regard, notamment, des caractéristiques de la zone et du niveau d'activité économique des professionnels concernés. » Aux termes de l’article 50 du décret n°73-609 du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire dans sa version applicable à la date de la décision attaquée : « Les demandes portant sur des zones mentionnées au III de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 susmentionnée peuvent être déposées à compter du premier jour ouvré du huitième mois suivant la publication de la carte prévue à cet article, à 14 heures (heure de Paris), et durant un délai de douze mois à compter de cette date. » Aux termes de l’article 50 du même décret : « Les demandes sont enregistrées par téléprocédure sur le site internet du ministère de la justice. Elles sont horodatées. La demande mentionne la zone choisie parmi celles figurant sur la carte susmentionnée et, au sein de cette zone, la commune dans laquelle le demandeur souhaite être nommé. Chaque demandeur, personne physique ou morale, ne peut déposer qu'une seule demande par zone. Une personne physique ne peut demander sa nomination, que ce soit à titre individuel ou en qualité d'associé, qu'une seule fois par zone. Un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, précise les pièces à produire dans le délai de dix jours à compter de l'enregistrement de la demande. En cas de demande incomplète, le garde des sceaux, ministre de la justice, sollicite les éléments manquants. Si le demandeur ne produit pas ces éléments dans un délai de dix jours à compter de l'envoi de la demande de complément, toutes ses demandes de création d'office présentées en application du I de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 susvisée sont caduques. » Aux termes de l’article 51-1 du même décret : « Les demandes qui ne satisfont pas aux conditions de forme et de délai prévues par le présent paragraphe ne sont pas recevables. » Aux termes de l’article 52 du même décret : « Pour chaque zone fixée par la carte, les demandes sont instruites suivant leur ordre d'enregistrement. (…) » Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 11 août 2021 pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : « Pour une période de deux ans à compter de la date d'entrée en vigueur du présent arrêté, la carte instituée au I de l'article 52 de la loi du 6 août 2015, représentée graphiquement au I de l'annexe au présent arrêté, est établie conformément aux articles 2 à 6. » Aux termes de l’article 2 du même arrêté : « La carte mentionnée à l’article 1er comporte deux cent quatre-vingt-treize zones d’installation ainsi réparties : 1° Cent douze zones « d’installation libre », telles que mentionnées au I de l’article 52 de la loi du 6 août 2015 susvisée, représentées en vert au I de l’annexe au présent arrêté ; 2° Cent quatre-vingt-une zones « d’installation contrôlée », autres que celles mentionnées au 1°, représentées en rouge au I de l’annexe au présent arrêté. » Selon son annexe IV, la zone de Castres Mazamet est située en zones « d’installations contrôlées ». 
 
Il résulte de la lecture combinée de ces dispositions qu’une demande d’ouverture d’un office notarial dans la zone de Castres Mazamet, située en zone d’installation contrôlée, devait être enregistrée par téléprocédure sur le site internet du ministère de la justice, à compter du 1er avril 2022 à 14 heures dès lors que la carte mentionnée à l’article 52 de la loi du 6 août 2015 a été publiée au Journal officiel de la République française le 27 août 2021.  
 
Il ressort des pièces du dossier que Mme C... a déposé sa demande d’ouverture d’un office notarial dans la zone de Castres Mazamet le 18 janvier 2022, soit prématurément. Dès lors, c’est à bon droit que le garde des sceaux, ministre de la justice, a pu considérer sa demande comme irrecevable, en application des dispositions de l’article 51-1 du décret du 5 juillet 1973 précité. En outre, si Mme C... soutient que son recours gracieux, reçu le 5 décembre 2022, a régularisé sa demande, l’exercice d’un tel recours n’a eu d’autre objet que d’inviter le garde des sceaux, ministre de la justice à reconsidérer sa position initiale prise implicitement le 28 mars 2022, à savoir celle de ne pas instruire sa demande en raison du caractère prématuré de son enregistrement. Ce recours ne saurait être regardé, par lui-même, comme constituant une nouvelle demande d’autorisation de création d’un office notarial, intervenue postérieurement au 1er avril 2022, laquelle doit d’ailleurs être enregistrée par téléprocédure sur le site internet du ministère de la justice en application des dispositions de l’article 50 du décret du 5 juillet 1973. Par suite, Mme C... n’est pas fondée à soutenir que le garde des sceaux, ministre de la justice, a entaché ses décisions d’une erreur de droit en rejetant comme irrecevable la demande d’ouverture d’un office notarial de Mme C.... 
 
En quatrième lieu, Mme C... se borne à affirmer, sans l’établir, que les décisions attaquées méconnaissent le principe d’égalité dès lors qu’un confrère, qui aurait été placé dans une situation similaire à la sienne, aurait vu sa demande instruite et acceptée. Dans ces conditions, et dès lors que l’ensemble des notaires sont soumis aux mêmes règles de procédure, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité doit être écarté.  
 
En cinquième lieu, les décisions attaquées, qui ne traduisent pas un refus de délivrance à Mme C... d’une autorisation de création d’un office notarial dans la zone de Castres Mazamet, se bornent à rejeter sa demande comme irrecevable, n’ont ni pour objet, ni pour effet de priver Mme C... de la possibilité de déposer une nouvelle demande, laquelle sera alors instruite par le garde des sceaux, ministre de la justice, conformément aux dispositions de l’article 52 de la loi du 6 juillet 2015. Dans ces conditions, les moyens tirés de ce que les décisions attaquées portent atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, à la liberté d’entreprendre, au droit à une vie privée et familiale et seraient entachées d’une erreur manifeste d’appréciation des conséquences sur situation personnelle doivent être écartés.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme C... à fin d’annulation des décisions implicites du 28 mars 2022 et du 5 février 2023 doivent être rejetées.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation du courrier du 5 avril 2023 : 
 
Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 3 mars 2023, Mme C... a sollicité du garde des sceaux, ministre de la justice, sur le fondement des dispositions de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration, la communication des motifs des décisions implicites des 28 mars 2022 et 5 février 2023, demande à laquelle il a été fait droit par un courrier du 5 avril 2023. Ce courrier, qui ne revêt aucun caractère décisionnel, ne peut être regardé, ainsi que le soutient le garde des sceaux, ministre de la justice, comme une décision susceptible de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir. Par suite, le garde des sceaux, ministre de la justice, est fondé à soutenir que les conclusions de Mme C... tendant à l’annulation de ce courrier sont irrecevables. La fin de non-recevoir opposée en défense doit donc être accueillie.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de Mme C... doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées à fin d’injonction et celles tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... C... et au garde des sceaux, ministre de la justice.  
 
Délibéré après l'audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Clen, président, 
Mme Cuny, conseillère,  
Mme Lejeune, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2026. 
 
La rapporteure, 
 
L. CUNY 
 
Le président, 
 
H. CLEN 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
F. LE GUIELLAN 
 
 
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
  
        Pour expédition conforme : 
La greffière en chef,