TA86 · 1ère chambre — 7 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 13 novembre 2023, Mme C... A..., représentée par la SARL Avexco, demande au tribunal : 
 
1°) 
d’annuler la décision du 15 septembre 2023 par laquelle le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté son recours administratif préalable obligatoire dirigé contre la décision du conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais du 27 juin 2023 refusant sa demande d’autorisation d’exercice sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle ; 
 
2°) 
de condamner le Conseil national de l’ordre des infirmiers à lui verser la somme symbolique d’un euro, en réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi en raison de sa décision du 15 septembre 2023 ; 
 
3°) 
de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit dès lors que les dispositions de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique n’ont pas vocation à régir la situation d’une infirmière souhaitant exercer au sein d’un centre médical de soins immédiats (CMSI) situé en dehors de sa résidence professionnelle habituelle, qui plus est en qualité d’associée ; 
- le Conseil national de l’ordre des infirmiers a fait une inexacte application des dispositions de ce même article en se fondant sur l’absence de carence ou d’insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux patients ou à la continuité des soins, en dépit des zonages infirmiers réalisés localement par l’agence régionale de santé (ARS) Nouvelle-Aquitaine et des difficultés de recrutement rencontrées par le centre hospitalier universitaire de Poitiers ; 
- la décision attaquée porte une atteinte disproportionnée à sa liberté d’établissement dès lors qu’elle la place dans une situation discriminatoire vis-à-vis de ses homologues libéraux intervenant dans le cadre de la médecine de ville et qu’elle n’est aucunement fondée sur la considération d’obligations générales inhérentes au bon exercice de cette profession, ce, alors que, d’une part, le conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais a autorisé un an plus tôt deux infirmiers ayant leur résidence professionnelle habituelle au CMSI de Poitiers à exercer au sein du CMSI de Châtellerault et, d’autre part, d’autres conseils départementaux de l’ordre des infirmiers ont accordé de telles autorisations dans des zones pourtant bien dotées en professionnels de santé ; 
- la responsabilité du Conseil national de l’ordre des infirmiers est engagée à son égard en raison de l’entrave ainsi portée par la décision en litige au développement de son activité, qui lui a causé un préjudice moral. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 janvier 2024, le Conseil national de l’ordre des infirmiers, représenté par la SCP Eleom Montpellier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 2 000 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 
Vu : 
- l’ordonnance du juge des référés n° 2303074 du 15 novembre 2023 ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la santé publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Waton ; 
- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public ; 
- et les observations de Me Pech de Laclause, représentant le Conseil national de l’ordre des infirmiers. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A..., infirmière exerçant depuis le 1er juillet 2022 son activité au sein du CMSI de Châtellerault, a déposé le 22 mai 2023 une demande d’autorisation d’exercer sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle, au sein du CMSI de Poitiers, rejetée par une décision du conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais du 27 juin 2023. Par une décision du 15 septembre 2023, le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par l’intéressée contre ce refus, le 17 juillet 2023. Par sa requête, Mme A... demande l’annulation de cette dernière décision. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
Aux termes de l’article L. 4311-15 du code de la santé publique : « Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l’organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l’exercice de la profession d’infirmière ou d’infirmier, avant leur entrée dans la profession (…). / Il est établi, pour chaque département, par le service ou l’organisme désigné à cette fin, une liste de cette profession, portée à la connaissance du public. (…) / (…) / Un infirmier ou une infirmière ne peut être inscrit que sur une seule liste départementale. Cette inscription ne limite pas géographiquement les possibilités d’exercice. / Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret ». Pour l’application de ces dispositions, l’article R. 4312-59 du même code dispose : « Le mode d’exercice de l’infirmier est salarié ou libéral. Il peut également être mixte ». Selon les dispositions de l’article R. 4312-72 de ce code : « I. – Le lieu d’exercice de l’infirmier est celui de la résidence professionnelle au titre de laquelle il est inscrit au tableau du conseil départemental de l’ordre. / II. – Si les besoins de la population l’exigent, un infirmier peut exercer son activité professionnelle sur un ou plusieurs sites distincts de sa résidence professionnelle habituelle, lorsqu’il existe dans le secteur géographique considéré une carence ou une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins. / L’infirmier prend toutes dispositions pour que soient assurées sur tous ces sites d’exercice, la qualité, la sécurité et la continuité des soins. / III. – La demande d’ouverture d’un lieu d’exercice distinct est adressée au conseil départemental dans le ressort duquel se situe l’activité envisagée par tout moyen lui conférant date certaine. Elle est accompagnée de toutes informations utiles sur les besoins de la population et les conditions d’exercice. (…) / IV. – L’autorisation est personnelle et incessible. Il peut y être mis fin si les conditions fixées aux alinéas précédents ne sont plus réunies. / (…) ». 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 4041-1 du code de la santé publique : « Des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires peuvent être constituées entre des personnes physiques exerçant une profession médicale, d’auxiliaire médical ou de pharmacien. / (….) / Les sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires sont des sociétés civiles (…) ». L’article L. 4041-2 du même code dispose, dans sa rédaction applicable : « La société interprofessionnelle de soins ambulatoires a pour objet : / 1° La mise en commun de moyens pour faciliter l’exercice de l’activité professionnelle de chacun de ses associés ; / 2° L’exercice en commun, par ses associés, d’activités de coordination thérapeutique, d’éducation thérapeutique ou de coopération entre les professionnels de santé ; / (…) ». Pour l’application de ces dispositions, le premier alinéa de l’article R. 4312-75 du même code énonce : « Dans les cabinets regroupant plusieurs infirmiers exerçant en commun, quel qu’en soit le statut juridique, l’exercice de la profession doit rester personnel. Chaque infirmier garde son indépendance professionnelle ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que Mme A... est inscrite au tableau de l’ordre des infirmiers établi par le conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais, en application des dispositions des articles L. 4311-15 et D. 4311-95 du code de la santé publique, et qu’elle a fixé sa résidence professionnelle habituelle à l’adresse du siège social du CMSI de Châtellerault, où elle exerce son activité depuis le 1er juillet 2022. Pour contester le bien-fondé du refus opposé à sa demande d’autorisation d’ouvrir un lieu d’exercice distinct au sein du CMSI de Poitiers, elle soutient que les activités de soins infirmiers réalisées dans un tel centre ne sont pas assimilables à celles pratiquées dans le cadre de la médecine de ville et ne sauraient, en ce sens, entrer dans le champ d’application des dispositions de l’article R. 4312-72 du même code. A l’appui de cette argumentation, elle relève que les consultations n’y sont effectuées que dans les locaux de la structure, sans séparation claire avec le cabinet du professionnel de santé concerné, et que les soins prodigués dans un cadre pluridisciplinaire correspondent à des actes d’urgence relative, destinés à désencombrer les services d’urgences hospitaliers. Ainsi qu’il ressort des articles de presse versés au dossier, témoignent du positionnement intermédiaire des CMSI dans l’organisation de l’offre de soins leurs modalités d’accès, qui combinent consultations sans rendez-vous et orientations par les médecins de ville ou par le centre de réception et de régulation des appels médicaux. Toutefois, la structure au sein de laquelle la requérante souhaite exercer son activité a été constituée sous la forme d’une société interprofessionnelle de soins ambulatoires (SISA), définie à l’article L. 4041-1 du code de la santé publique, qui ne répond aucunement aux qualifications d’établissement ou de service de santé au sens des dispositions de la sixième partie de ce code. En tant qu’associée d’une telle société civile, dont l’objet est la mise en commun de moyens et l’exercice en commun d’activités prévues par ses statuts, Mme A... y exercerait en qualité de praticienne libérale, conservant ainsi son indépendance professionnelle, conformément aux dispositions combinées des articles L. 4041-2, R. 4312-59 et R. 4312-75 du même code. Or, à cet égard, les dispositions de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique ne prévoient pas que, pour déterminer le champ d’application de la procédure prévue à son II, l’instance ordinale saisie devrait opérer entre les infirmiers exerçant à titre libéral une distinction en fonction des modalités d’exercice de leur profession. Dans ces conditions, le Conseil national de l’ordre des infirmiers n’a pas commis d’erreur de droit en examinant la demande de Mme A... tendant à exercer la profession d’infirmière au sein du CMSI de Poitiers, distinct de sa résidence professionnelle habituelle, sur le fondement des dispositions de ce dernier article, effectivement applicables à sa situation. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’un infirmier libéral ne peut exercer son activité sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle, y compris au sein d’un CMSI, que lorsqu’il existe dans le secteur géographique considéré une carence ou une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins, conformément aux dispositions du II de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique. A cet égard, en se fondant sur les données de l’annuaire santé de l’assurance maladie, le Conseil national de l’ordre des infirmiers a motivé la décision en litige en retenant, sans être contredit sur ces points, d’une part, que la commune de Poitiers, où est implanté le CMSI objet de la demande de la requérante, est classée en zone « intermédiaire » dans le cadre du zonage de l’offre de soins pour la profession d’infirmier réalisé par l’ARS Nouvelle-Aquitaine et, d’autre part, que 149 infirmiers libéraux exerçaient alors leur activité dans un rayon de dix kilomètres autour de cette ville. Plus largement, il ressort du même zonage, réalisé par l’ARS le 29 octobre 2020, que l’ensemble des pseudos-cantons situés sur le territoire de Grand Poitiers Communauté urbaine sont également classés en zone « intermédiaire », laquelle correspond à un niveau de couverture jugé suffisant au regard des besoins de la population. Ces données sont corroborées par celles issues de l’outil de cartographie « CartoSanté », développé par les ARS à l’aune des éléments transmis par l’Assurance maladie, qui permettent de constater que la commune de Poitiers, qui constitue à la fois la ville la plus densément peuplée de cet établissement public de coopération intercommunale et le pôle de service du bassin de vie, ainsi que l’ensemble des communes limitrophes demeurent classées dans la même catégorie. En outre, s’il ressort du contrat local de santé de Poitiers de juin 2023 que 79 infirmiers libéraux y étaient installés en 2022, soit une densité de 8,9 professionnels pour 10 000 habitants, sensiblement inférieure à la moyenne de 15,1 évaluée au plan national, ce constat n’est pas en lui-même incompatible avec la classification de la commune en zone « intermédiaire ». Ce même document souligne d’ailleurs que la situation a évolué favorablement depuis l’année 2012, au cours de laquelle cette densité n’était que de 6 infirmiers pour 10 000 habitants. Enfin, à la supposer établie, la circonstance évoquée dans la presse locale que le centre hospitalier universitaire de Poitiers traversait des difficultés de recrutement d’infirmiers au mois de novembre 2022 n’est pas, par elle-même, de nature à démontrer une insuffisance de l’offre de soins. Au demeurant, la directrice de cet établissement de santé précisait alors que la situation était conjoncturelle, après trois années marquées par la crise sanitaire, et qu’une série d’actions avait été entreprise pour y remédier. Dans ces conditions, Mme A... n’établit pas que le Conseil national de l’ordre des infirmiers aurait fait une inexacte application des dispositions du II de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique en estimant qu’il n’existait pas, dans le secteur géographique de Poitiers, une carence ou une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 
En dernier lieu, Mme A... soutient que la décision attaquée porte une atteinte disproportionnée à sa liberté d’établissement dès lors qu’elle la place dans une situation discriminatoire vis-à-vis de ses homologues libéraux intervenant dans le cadre de la médecine de ville et qu’elle n’est aucunement fondée sur la considération d’obligations générales inhérentes au bon exercice de cette profession. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 5 que les dispositions du II de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique, sur lesquelles cet acte est fondé, n’induisent aucune distinction entre les infirmiers exerçant à titre libéral à raison des modalités d’exercice de leur profession en tant qu’elles reposent exclusivement sur la recherche, dans le secteur géographique considéré, de l’existence éventuelle d’une carence ou d’une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins. Plus particulièrement, il résulte des motifs exposés au point 6 que la décision en litige, qui est fondée sur l’appréciation, au regard de considérations tenant à l’organisation de l’offre de soins sur le territoire de Poitiers et des communes limitrophes, est justifiée par un motif d’intérêt général tenant au maintien d’un service de soins de qualité, équilibré et accessible à tous et proportionnée à l’objectif ainsi poursuivi. A cet égard, les circonstances tirées de ce que, d’une part, le conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais a autorisé un an plus tôt deux infirmiers ayant leur résidence professionnelle habituelle au CMSI de Poitiers à exercer au sein du CMSI de Châtellerault et, d’autre part, d’autres conseils départementaux de l’ordre des infirmiers ont accordé de telles autorisations dans des zones pourtant bien dotées en professionnels de santé sont sans influence sur la situation de la requérante dès lors qu’elles s’appuient sur l’appréciation des spécificités de l’organisation de l’offre de soins propres aux territoires concernés. Dans ces conditions, Mme A... ne saurait soutenir que la décision attaquée porte une atteinte disproportionnée à sa liberté d’établissement ou méconnaîtrait le principe d’égalité. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 15 septembre 2023 par laquelle le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté le recours administratif préalable obligatoire de Mme A... dirigé contre la décision du conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais du 27 juin 2023 refusant sa demande d’autorisation d’exercice sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle doivent être rejetées. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En l’absence d’illégalité fautive de la décision en litige du 5 septembre 2023 de nature à engager la responsabilité de l’Etat, les conclusions présentées sur ce fondement par Mme A... tendant à la condamnation du Conseil national de l’ordre des infirmiers à lui verser la somme symbolique d’un euro en réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi en raison de celle-ci, qui n’ont au demeurant pas fait l’objet d’une réclamation préalable auprès de l’administration, doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du Conseil national de l’ordre des infirmiers, qui n’est pas la partie perdante, la somme demandée par Mme A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la requérante le versement d’une somme de 1 300 euros à l’instance ordinale nationale, en application de ces mêmes dispositions. 
 
 
D É C I D E: 
 
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Mme A... versera au Conseil national de l’ordre des infirmiers une somme de 1 300 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... A... et au Conseil national de l’ordre des infirmiers. 
 
Délibéré après l’audience du 7 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Dufour, président, 
M. Raveneau-Kilic, conseiller, 
M. Waton, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
signé 
 
K. WATON 
 
 
 
 
 
 
 
Le président, 
 
signé 
 
J. DUFOUR 
 
 
 
 
 
L’assesseure la plus ancienne, 
 
 
 
M. B... 
 
 
Le président-rapporteur, 
 
 
 
A. MARCHAND 
 
 
 
 
 
 
L’assesseure la plus ancienne, 
 
 
 
M. B... 
 
La greffière, 
 
signé 
 
D. BRUNET 
 
 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice, à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
La greffière 
 
signé 
 
 
D. BRUNET