TA21 · 1ère chambre — 19 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 décembre 2023 et 12 janvier 2026,  M. A... B..., représenté par Me Grenier, demande au tribunal : 
  
1°) d’annuler l’arrêté du 27 octobre 2023 par lequel le maire de Curtil-Vergy a refusé, au nom de l’Etat, de lui accorder un permis de construire pour l’édification d’une habitation principale légère et démontable en bois sur pilotis de 63 m², sur un terrain sis Route de Pellerey, lieu-dit Clos des Tuileries ; 
 
2°) d’enjoindre à l’administration de lui délivrer le permis de construire sollicité dans le délai de trente jours à compter de la notification du jugement à intervenir, ou, à défaut, de réexaminer sa demande dans le même délai ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
- sa requête est recevable ; 
- à titre principal, la décision de refus de permis de construire méconnaît les dispositions du 2° de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme et est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que son projet est nécessaire à son exploitation agricole, sans que la rentabilité économique de ladite exploitation ne puisse être retenue comme critère d’analyse et dès lors que son projet entre dans le champ d’application des dispositions du 1° de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme ; 
- cette décision méconnaît les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme et est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que son projet est autonome en électricité et que l’hypothèse d’une extension du réseau d’électricité n’a pas été étudiée ; 
- son projet ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme dans la mesure où son terrain est parfaitement accessible, qu’il est doté d’un bassin d’eau d’une contenance suffisante et que le bâtiment est à risque courant faible ; ce motif de refus n’est pas explicité par la décision et la référence au règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie qui exige que les points d’eau soient situés à moins de 200 mètres d’une habitation, et en tous cas jamais à plus de 400 mètres, n’existait pas dans la décision attaquée ; 
- à titre subsidiaire, la décision est signée par une autorité incompétente dès lors qu’il n’est pas établi que le service instructeur a rendu un avis sur le dossier, antérieurement à la formulation de l’avis du maire ; 
- cette décision est insuffisamment motivée dès lors qu’elle ne reprend pas les éléments de faits qui contreviennent aux dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, qu’elle n’explicite pas en quoi son activité agricole est considérée comme non pérenne et qu’elle ne précise pas les raisons pour lesquelles les dispositions de l’article L. 111-11 du code d’urbanisme trouvent à s’appliquer et dans quelle mesure, le cas échéant, l’extension du réseau électrique n’était pas envisageable ; 
- elle est entachée d’un vice de procédure substantiel dès lors que les services instructeurs n’ont pas demandé au pétitionnaire de préciser le lien de nécessité du projet avec l’activité agricole, en méconnaissance des dispositions des articles R. 423-38 du code de l’urbanisme et L. 114-5 du code des relations entre le public et l’administration et que le dossier pouvait être régularisé. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2024, le préfet de la Côte-d’Or conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que la décision du 27 octobre 2023 est confirmative de celle du 7 octobre 2022 ; 
à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête n’est fondé. 
 
La procédure a été communiquée à la commune de Curtil-Vergy qui n’a pas produit d’observations. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Frey, rapporteure,  
- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Audard, substituant Me Grenier, représentant M. B.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. B... a sollicité le 11 août 2023 un permis de construire pour un projet de construction d’une habitation principale légère et démontable en bois sur pilotis de 63 m², sur des parcelles cadastrées ZA 258 et 260, sises Clos des Tuileries, lieu-dit Route de Pellerey, à  Curtil-Vergy. Par un arrêté du 27 octobre 2023, le maire de la commune, au nom de l’Etat, a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par la présente requête, M. B... demande l’annulation de cet arrêté. 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme :  « L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire (…) est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. (…) / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. » Selon l’article R. 422-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision est prise au nom de l'Etat, elle émane du maire, sauf dans les cas mentionnés à l'article R. 422-2 où elle émane du préfet. » Selon l’article R. 422-2 de ce code : « Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : / (…) e) En cas de désaccord entre le maire et le responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction mentionné à l'article R. 423-16 ; (…) » Selon l’article R. 423-16 du même code : « Lorsque la décision doit être prise au nom de l'Etat, l'instruction est effectuée : / a) Par le service de l'Etat dans le département chargé des forêts pour les déclarations préalables portant exclusivement sur une coupe ou abattage d'arbres ; / b) Par le service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme pour les autres déclarations préalables ou demandes de permis ». 
 
En l’espèce, il est constant que la commune de Curtil-Vergy n’est pas dotée d’un document d’urbanisme opposable aux tiers de sorte que, d’une part, la commune est soumise au règlement national d’urbanisme et, d’autre part, il appartenait au maire de ladite commune de délivrer, au nom de l’Etat, le permis de construire en litige. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Curtil-Vergy a émis un avis défavorable au projet le 11 août 2023 et que le service autorisation du droit des sols (ADS) de la direction départementale des territoires de la  Côte-d’Or, service de l’Etat chargé de l’urbanisme dans le département a transmis, à l’autorité signataire, le 25 octobre 2023, un projet d’arrêté, « sur proposition de la directrice départementale des territoires », visant ledit avis du maire. Ainsi, alors qu’aucune disposition réglementaire n’a pour objet ni pour effet d’exiger que l’avis du maire soit émis au regard de l’avis des services instructeurs, la décision litigieuse du 27 octobre 2023 n’est pas entachée d’un vice d’incompétence. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. (…) ». 
 
L’arrêté litigieux, qui vise notamment les articles L. 111-3, L. 111-4, L. 111-11,  R. 111-2 et le 1° de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme ainsi que les différents avis émis, expose avec suffisamment de précisions les motifs de faits pour lesquels le maire de  Curtil-Vergy a refusé de délivrer à M. B... le permis de construire sollicité, tenant, d’abord, au positionnement du projet hors des parties urbanisées de la commune, sans que l’exception permise pour certaines constructions nécessaires à une exploitation puisse être mobilisée, le lien de nécessité avec l’activité agricole et le caractère pérenne de l’activité n’étant pas démontrés, et qui conduirait à une urbanisation dispersée, ensuite, à une distance importante par rapport au réseau d’électricité et, enfin, à l’absence de défense incendie. L’arrêté contesté comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est suffisamment motivé au regard des exigences rappelées au point précédent. Le moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’arrêté litigieux doit, en conséquence, être écarté. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Selon l’article R. 431-4 du même code : « La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. * 431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ». 
 
La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 
S’il ressort des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le maire de Curtil-Vergy a considéré que le « lien de nécessité avec l’activité agricole n’est pas précisé », ce constat ne révèle pas le caractère incomplet du dossier déposé mais relève de l’appréciation portée sur le projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme ne peut qu’être écarté. 
 
En quatrième lieu, une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article  L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.  
 
Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité à M. B..., le maire de Curtil-Vergy a estimé que le projet en litige méconnaît les dispositions des articles L. 111-3,  L. 111-4 et R. 111-14, de l’article L. 111-11 et de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. 
 
Aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. » Selon l’article L. 111-4 du même code : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / (…) 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national (…) ». 
 
Ces dispositions interdisent en principe, en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune,  c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il résulte de ces dispositions qu’en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune.  
 
Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à cette exploitation, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation agricole ou forestière, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l'exercice effectif d'une activité agricole ou forestière d'une consistance suffisante. Ce lien de nécessité, qui doit faire l’objet d’un examen au cas par cas, s’apprécie entre, d’une part, la nature et le fonctionnement des activités de l’exploitation agricole et, d’autre part, la destination de la construction ou de l’installation projetée. 
 
Il est constant que les parcelles ZA 258 et 260, objets du présent litige, sont situées au cœur d’un vaste espace naturel et agricole, partiellement boisé et hors des parties urbanisées de la commune.  
 
En raison de la vigilance et de la disponibilité particulières exigées par la culture du safran, dont la fleur doit être cueillie à un moment précis de sa croissance et dont les stigmates doivent sécher à l’air libre, ainsi que de la valeur des bulbes et de l’épice issue de la fleur et des dommages que les nuisibles peuvent infliger aux plants de safran, imposant une surveillance permanente à certaines périodes de l’année, l’édification d’une construction à usage d’habitation, peut être regardée comme nécessaire à l’exploitation. Toutefois, M. B..., qui est inscrit au répertoire des entreprises et des établissements depuis le 16 août 2022 et mentionne, dans le dossier de demande de permis de construire, un statut de micro bénéfice agricole « micro BA », ne fait valoir pour toute activité en 2023 que l’acquisition de  2 000 bulbes de crocus, et n’apporte aucun élément permettant d’attester de leur plantation, de leur culture, de la récolte des fleurs ou du séchage des stigmates, voire de leur commercialisation. La production de clichés photographiques non datés et pour certains dénués de tout contexte les reliant à l’exploitation de M. B... ne saurait étayer utilement son propos. En outre, il ressort des données accessibles en ligne sur la culture du safran que la plantation de  2 000 bulbes peut générer en moyenne 30 grammes de safran en stigmates, qui peuvent être vendus jusqu’à 40 euros par gramme, le chiffre d’affaires total attendu pour l’année 2023 peut donc être raisonnablement estimé à 1 200 euros. En l’absence d’autres éléments qui induiraient une montée en puissance de l’exploitation à court ou moyen terme, le requérant ne justifie pas de l’exercice effectif d’une activité agricole d’une consistance suffisante et donc de la réalité de son exploitation commerciale. Par suite, le maire de Curtil-Vergy pouvait légalement refuser le permis de construire au motif que le projet méconnaît les dispositions des articles L. 111-3 et  L. 111-4 du code de l’urbanisme. 
 
Ce motif étant, à lui seul, de nature à justifier légalement le refus de permis de construire, l’éventuelle illégalité des autres motifs de refus de l’autorisation d’urbanisme n’est pas de nature à entacher d’illégalité la décision attaquée, dès lors qu’il résulte de l’instruction que le maire de Curtil-Vergy aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que le motif dont la légalité est confirmée au point 15. 
 
Il résulte de tout de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. B... n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 27 octobre 2023. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
  
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B... et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat. 
 
Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d’Or et à la commune de Curtil-Vergy. 
 
Délibéré après l'audience du 26 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Olivier Rousset, président, 
Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
Mme Céline Frey, première conseillère, 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
C. FreyLe président, 
 
 
 
 
O. Rousset 
 
La greffière, 
 
 
 
 
C. Chapiron 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition, 
La greffière,