TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 19 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 et 13 juillet 2023, la société par actions simplifiées (SAS) TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 1°) la suspension de l'exécution de l'arrêté en date du 3 février 2023 par lequel le maire de la commune d'Artigues (Ariège) s'est opposé à la déclaration préalable en vue de la mise en place d'un pylône d'antenne-relais de téléphonie mobile sur un terrain de sa commune, ainsi que celle de la décision implicite de rejet du recours gracieux et de la demande de délivrance d'un certificat de non-opposition ; 
 2°) l'injonction, à titre principal, au maire d'Artigues de lui délivrer provisoirement l'attestation de non-opposition prévue à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme visant la déclaration préalable enregistrée sous le numéro DP 009 020 22 00003 pour l'installation d'une station de radiotéléphonie sur un terrain situé au lieudit " La Serre " à Artigues, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ; 
 3°) l'injonction, à titre subsidiaire, au maire d'Artigues de prendre un arrêté provisoire de non-opposition à la déclaration préalable enregistrée sous le numéro DP 009 020 22 00003 pour l'installation d'une station de radiotéléphonie sur un terrain situé au lieudit " La Serre " à Artigues, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ; 
 4°) la mise à la charge de la commune d'Artigues d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est remplie compte tenu de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile, des intérêts propres de la société TDF qui est soumise à des engagements vis-à-vis de la société Orange, des intérêts propres de la société Orange qui est soumise à des engagements vis-à-vis du cadre des cahiers des charges de l'ARCEP au titre de cette couverture du territoire national par le réseau mobile, et du fait que le projet n'est pas ou insuffisamment couvert par le réseau propre de téléphonie mobile ; 
 - la condition relative au doute sérieux quant à la légalité de la décision est satisfaite dès lors que les décisions attaquées sont entachées d'une erreur de droit au regard de l'article 222 de la loi ELAN du 23 novembre 2018 en ce qu'il s'agit d'une décision de retrait illégale de la décision tacite portant non-opposition à déclaration préalable née le 12 décembre 2022 ; 
 - l'arrêté litigieux est une décision de retrait d'une décision tacite née au plus tard le 28 janvier 2023 ; 
 - l'arrêté litigieux est entaché d'un vice de procédure en ce qu'il n'a pas été précédé du principe du contradictoire prévu par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;   
 - l'arrêté litigieux méconnaît l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme dès lors que les motifs opposés à la déclaration préalable ne permettent pas de conclure que la décision tacite de non-opposition était illégale, de sorte qu'il ne pouvait être procédé à son retrait ;  
 - l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur d'appréciation dans la mise en œuvre de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors que le maire ne justifie pas de l'existence d'un risque pour la sécurité publique ; 
 - l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur d'appréciation dans la mise en œuvre de l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme dès lors que le maire n'était pas fondé à opposer les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme à la déclaration préalable de la société ;  
 - l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur d'appréciation dans la mise en œuvre de l'article A.7 du règlement du plan local d'urbanisme, non opposable au projet dès lors qu'il ne consiste pas à construire un bâtiment mais à édifier une installation technique. 
 Le maire de la commune d'Artigues a produit un mémoire sans observations, enregistré le 12 juillet 2023. 
 Vu : 
 - la requête, enregistrée le 5 juillet 2023 sous le n° 2303888, par laquelle la SAS TDF demande l'annulation des décisions attaquées ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Truilhé vice-président, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 juillet 2023 à 11 h 30, en présence de M. Subra de Brieusses, greffier d'audience :  
 - le rapport de M. Truilhé, juge des référés ;  
 - et les observations de Me Bon-Julien, représentant la SAS TDF, qui a repris ses écritures ; 
 - la commune d'Artigues n'étant pas représentée.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société TDF a déposé, le 12 novembre 2022, ainsi qu'il résulte de l'accusé de réception du pli, une déclaration préalable en vue de l'installation d'un pylône d'antenne-relais de téléphonie mobile sur un terrain de la commune d'Artigues (Ariège). Par un arrêté du 3 février 2023, le maire de la commune d'Artigues s'est opposé à la réalisation de ces travaux. Par un courrier reçu le 16 mars 2023, la société TDF a formé à l'encontre de cet arrêté un recours gracieux, assorti d'une demande de délivrance d'un certificat de non-opposition, qui a fait l'objet d'un rejet implicite. Par la présente requête, la société TDF demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de ces deux décisions, dont elle a demandé l'annulation par une requête enregistrée le 5 juillet 2023 sous le n° 2303888.  
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ". 
 Sur la condition tendant à l'urgence :  
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce.  
 4. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, aux intérêts propres de la société TDF qui s'est engagée, par contrat, à réaliser les travaux nécessaires au déploiement du réseau de la société Orange, à la circonstance que l'installation projetée permettra d'assurer la couverture d'un réseau de téléphonie mobile 3G et 4G sur le territoire de la commune d'Artigues conformément à l'objectif de généralisation d'une couverture mobile de qualité fixé par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.  
 Sur la condition tendant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable ". Selon l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (), le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Le délai d'instruction de droit commun est fixé à un mois pour les déclarations préalables par l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme. Enfin, le premier alinéa de l'article L. 424-5 de ce code dispose que : " La décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l'objet d'aucun retrait ". Il résulte des dispositions mentionnées ci-dessus que l'auteur de la demande de déclaration préalable doit être mis en mesure de savoir de façon certaine, au terme du délai d'instruction prévu par le code de l'urbanisme, s'il peut ou non entreprendre les travaux objet de cette déclaration. 
 6. Aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. " 
 7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 
 8. En l'espèce, alors qu'il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été dit au point 1, que la déclaration préalable a été distribuée en mairie le 12 novembre 2022, le délai d'instruction s'achevait alors le 12 décembre 2022, date à laquelle, en l'absence de décision, la société TDF doit être regardée comme ayant été destinataire d'une décision implicite portant non-opposition à déclaration préalable. Dès lors, les moyens tirés de ce que l'arrêté du 3 février 2023 doit être regardé comme constituant le retrait d'une décision tacite de non-opposition, pris en méconnaissance des dispositions tant de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 que de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, apparaissent propres, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions litigieuses.  
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. " 
 10. En l'espèce, est tout autant propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées, le moyen tiré de ce que la commune ne peut valablement se fonder sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour s'opposer au projet déclaré à défaut pour elle de caractériser l'existence d'un risque pour la sécurité publique, en particulier le risque incendie qui concernerait spécifiquement l'installation en cause.  
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article A7 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Artigues : " La distance comptée horizontalement de tout point d'un bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus proche doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points sans pouvoir être inférieure à 5 m (A/2). "  
 12. Dès lors que le projet vise à la construction d'un pylône d'antenne-relais de téléphonie mobile, le moyen tiré de ce que l'article A7 du règlement du PLU, applicable aux bâtiments, n'est pas opposable, est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées.  
 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme : " () L'autorité compétente recueille l'avis des collectivités, établissements publics et services gestionnaires des réseaux mentionnés à l'article L. 111-11 ainsi que les avis prévus par les articles R. 423-52 et R. 423-53. Ces avis sont réputés favorables s'ils n'ont pas été émis dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis. ". Aux termes de l'article L. 111-11 de ce même code : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. () ". 
 14. Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Il en résulte qu'une autorisation d'urbanisme doit être refusée lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 
 15. En l'espèce, et d'une part, il ne résulte pas de l'instruction qu'avant de prendre la décision contestée, le maire de la commune d'Artigues aurait accompli toute diligence appropriée pour recueillir auprès du gestionnaire du réseau de distribution d'électricité les informations nécessaires à son appréciation.  D'autre part, il apparaît que la société TDF a précisé, dans le dossier qu'elle a déposé, qu'elle prendra à sa charge les coûts éventuels relatifs à l'extension du réseau électrique nécessaire à l'alimentation de son site. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige est entaché d'erreur d'appréciation dans la mise en œuvre des dispositions de l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conditions posées par les dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont réunies. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et en l'état de l'instruction, de prononcer la suspension de l'exécution de l'arrêté du 3 février 2023 du maire de la commune d'Artigues, ainsi que celle du recours gracieux formé à son encontre, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur leur légalité. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 17. Lorsque le juge suspend un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l'ordonnance y fait obstacle. La décision de l'administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu'un caractère provisoire dans l'attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l'annulation de l'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable en cause. 
 18. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date des décisions suspendues interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il doit être enjoint au maire de la commune d'Artigues, par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation des décisions attaquées, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF dans un délai d'un mois suivant la notification de la présente ordonnance. 
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Aux termes des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Artigues le versement d'une somme de 1 500 euros à la société TDF au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 3 février 2023 par lequel le maire de la commune d'Artigues s'est opposé à la déclaration préalable du 15 novembre 2022                 n° DP 009 020 22 00003 ainsi que celle du recours gracieux formé à son encontre sont suspendues, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué sur la requête au fond n° 2303888. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire d'Artigues de prendre une décision de non opposition à la déclaration préalable de la société TDF dans un délai d'un mois suivant la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : La commune d'Artigues versera à la société TDF une somme de         1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS TDF et à la commune d'Artigues. 
 Fait à Toulouse, le 19 juillet 2023. 
    
 Le juge des référés, 
   J. C. TRUILHE   
 Le greffier, 
 F. SUBRA DE BIEUSSES        
 La République mande et ordonne à la préfète de l'Ariège, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière en chef, 
 ou par délégation, la greffière,