TA45 · 2ème chambre — 9 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
I. Par une requête enregistrée sous le n° 2304538 le 8 novembre 2023, l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible », représentée par Me Legrand, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 11 septembre 2023 par lequel la présidente de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire a prescrit la modification simplifiée n°2 du plan local d’urbanisme (PLU) de Beaugency ;  
 
 
2°) de mettre à la charge de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire une somme de 2 000 euros à verser à Me Legrand, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Elle soutient que : 
- cet arrêté est entaché d’un détournement de procédure dès lors que la procédure de modification simplifiée n’est pas appropriée ;  
- l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence de son auteur dès lors, d’une part, que la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire est incompétente pour prescrire une modification du PLU de la commune de Beaugency et, d’autre part, que seul l’organe délibérant peut prescrire l’ouverture d’une procédure de révision du PLU en application des articles L. 153-8 et L. 153-9 du code de l’urbanisme ; 
- le SRADDET applicable prévoit un objectif de maîtrise de l’étalement urbain et la zone d’implantation du projet d’entrepôt est située dans le corridor de sous-trame verte et bleue des pelouses et lisières sèches sur sols calcaires identifiée par le SRADDET ; 
- la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire ne s’est pas dotée d’un plan climat énergie territorial. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2025, la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire, représentée par Me Weinkopf, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l’association requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
- la requête est irrecevable dès lors que l’arrêté attaqué est un acte préparatoire de la délibération d’approbation de la modification simplifiée ;  
- la requête est irrecevable dès lors que la modification envisagée présente un caractère confirmatif du zonage et du règlement du plan local d’urbanisme ;  
- l’association requérante ne justifie pas de son intérêt à agir ;  
- les moyens soulevés par l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » ne sont pas fondés. 
 
Par ordonnance du 29 avril 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 30 mai 2025.  
 
Un mémoire, présenté par l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » a été enregistré le 11 juillet 2025, postérieurement à la clôture de l’instruction. 
 
L’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 24 novembre 2023.  
 
II. Par une requête, enregistrée sous le n° 2304850 le 27 novembre 2023, et un mémoire enregistré le 11 juillet 2025, non communiqué, l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! », représentée par Me Legrand, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération du 28 septembre 2023 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire a défini les modalités de mise à disposition du projet de modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency ; 
 
 
2°) de mettre à la charge de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire une somme de 2 000 euros à verser à Me Legrand, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Elle soutient que : 
- la délibération attaquée est entachée d’incompétence de son auteur dès lors que la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire n’est pas compétente pour modifier le PLU de la commune de Beaugency ;  
- cette délibération est entachée d’un détournement de procédure dès lors que l’autorité administrative ne pouvait recourir à la procédure de modification simplifiée, qui ne constitue pas la procédure appropriée ;  
- le SRADDET applicable prévoit un objectif de maîtrise de l’étalement urbain et la zone d’implantation du projet d’entrepôt est située dans le corridor de sous-trame verte et bleue des pelouses et lisières sèches sur sols calcaires identifiée par le SRADDET ;  
- elle est entachée d’un vice de procédure en l’absence d’information suffisante des conseillers communautaires ; 
- il n’est pas établi que le délai de convocation des élus de cinq jours francs avant la tenue de la séance a été respecté ;  
- les conseillers municipaux de Beaugency n’ont pas été informés du projet de modification ;  
- l’affichage en mairie et la parution dans les journaux du projet de modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency ont été réalisées antérieurement à l’adoption de la délibération litigieuse ;  
- la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n’a pas été consultée, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mai 2025, la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire, représentée par Me Weinkopf, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- la requête est irrecevable dès lors que la délibération contestée est un acte préparatoire de la délibération d’approbation de la modification simplifiée, que cette délibération est une décision confirmative de l’arrêté de prescription de la modification simplifiée et que l’association requérante ne justifie pas de son intérêt à agir ;  
- les moyens soulevés par l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » ne sont pas fondés. 
 
Par ordonnance du 13 juin 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 15 juillet 2025.  
 
L’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du président de la cour administrative d’appel de Versailles du 24 janvier 2024. 
 
III. Par une requête, enregistrée sous le n° 2401373 le 29 mars 2024, l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! », représentée par Me Legrand, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération du 16 novembre 2023 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire a approuvé la modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency et la décision rejetant son recours gracieux contre cette délibération ; 
 
2°) de mettre à la charge de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire une somme de 2 000 euros à verser à Me Legrand, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Elle soutient que : 
- la délibération attaquée est entachée d’incompétence de son auteur ;  
- elle est entachée d’un détournement de procédure et la procédure de modification simplifiée est inappropriée ;  
- le SRADDET applicable prévoit un objectif de maîtrise de l’étalement urbain et la zone d’implantation du projet d’entrepôt est située dans le corridor de sous-trame verte et bleue des pelouses et lisières sèches sur sols calcaires identifiée par le SRADDET. 
- il n’est pas établi que les avis des personnes publiques associées sont réguliers ;  
- les avis des personnes publiques associées n’ont pas été mis à la disposition du public ;  
- les chambres de commerce et d’industrie territoriales et les chambres de métiers ainsi que la mission régionale de l’autorité environnementale n’ont pas été saisies ;  
- les conseillers communautaires n’ont pas reçu une information suffisante ;  
- les conseillers municipaux n’ont pas été consultés. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mai 2025, la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire, représentée par Me Weinkopf, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l’association requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la délibération attaquée ne fait pas grief dès lors qu’elle se borne à rectifier une erreur matérielle sans modifier les possibilités d’utilisation du sol ;   
- l’association requérante ne justifie pas d’un intérêt à agir ;  
- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 
Par ordonnance du 4 juin 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 7 juillet 2025.  
 
Un mémoire, présenté pour la requérante, a été enregistré le 11 juillet 2025, postérieurement à la clôture de l’instruction.  
 
L’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 19 janvier 2024. 
 
Vu : 
- les ordonnances nos 2304548, 2304850, 2401373 du 11 décembre 2024 par lesquelles le président de la formation de jugement a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’association requérante ; 
- les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Ploteau, 
- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique, 
- les observations de Me Legrand, représentant l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! »,  
- et les observations de Me Weinkopf, représentant la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Par une délibération du 28 octobre 2004, le conseil municipal de la commune de Beaugency a approuvé son plan local d’urbanisme (PLU). Par une délibération du 8 juillet 2021, la compétence d’élaboration du PLU a été transférée à la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire. Par une délibération du 18 novembre 2021, le conseil communautaire de cet établissement a approuvé la modification simplifiée n°1 du PLU de Beaugency. Par un arrêté du 11 septembre 2023, dont l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » demande l’annulation dans l’instance n° 2304548, la présidente de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire a prescrit la procédure de modification simplifiée n°2 de ce PLU. Par une délibération du 28 septembre 2023, dont cette même association demande l’annulation dans l’instance n° 2304850, le conseil communautaire de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire a pris acte dudit arrêté du 11 septembre 2023 et a décidé des modalités de mise à disposition du projet de modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency. Par une délibération du 16 novembre 2023, dont il est demandé l’annulation dans l’instance n° 2401373, le conseil communautaire de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire a approuvé la modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency. Par un courrier du 8 janvier 2024, l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » a formé un recours gracieux contre cette délibération, rejeté expressément par une décision de la présidente de la communauté de communes du 1er février 2024, également attaquée dans l’instance n° 2401373. 
 
Sur la jonction :  
 
Les trois requêtes concernent la même procédure de modification simplifiée d’un document d’urbanisme. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.  
 
Sur le cadre des litiges :  
 
Aux termes de l’article L. 153-45 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « La modification peut être effectuée selon une procédure simplifiée : / 1° Dans les cas autres que ceux mentionnés à l’article L. 153-41 ; 2° Dans les cas de majoration des droits à construire prévus à l’article L. 151-28 ; / 3° Dans le cas où elle a uniquement pour objet la rectification d’une erreur matérielle ; / 4° Dans les cas prévus au II de l’article L. 153-31. / Cette procédure peut être à l’initiative (…) du président de l’établissement public de coopération intercommunale (…) ». Aux termes de l’article 153-47 du même code : « Le projet de modification, l’exposé de ses motifs et, le cas échéant, les avis émis par les personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 sont mis à disposition du public pendant un mois, dans des conditions lui permettant de formuler ses observations. (…) Les modalités de la mise à disposition sont précisées, selon le cas, par l’organe délibérant de l’établissement public compétent (…).  / A l’issue de la mise à disposition, le président de l’établissement public ou le maire en présente le bilan devant l’organe délibérant de l’établissement public ou le conseil municipal, qui en délibère et adopte le projet éventuellement modifié pour tenir compte des avis émis et des observations du public par délibération motivée. (…) ». Enfin, aux termes de l’article L. 153-48 du même code : « L’acte approuvant une modification simplifiée devient exécutoire à compter de sa publication et de sa transmission à l’autorité administrative compétente de l’Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. » Par ailleurs, l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme, relatif à la procédure d’élaboration d’un PLU, dispose : « L’autorité compétente mentionnée à l’article L. 153-8 prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l’article L. 103-3. / (…) L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable. » 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté de la présidente de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire du 11 septembre 2023 prescrivant la modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency : 
 
La délibération par laquelle l’autorité compétence prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme et les modalités de la concertation est susceptible de recours en excès de pouvoir eu égard à ses effets juridiques en application de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme cité ci-dessus, lesquels tiennent à la possibilité, pour l’autorité compétente, d’opposer un sursis à statuer aux demandes d’autorisation d’urbanisme dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable (PADD). En revanche, il résulte des dispositions citées au point précédent que l’arrêté par lequel l’autorité compétente prescrit la modification simplifiée d’un PLU n’emporte, par lui-même, aucun effet juridique, dès lors notamment qu’une telle procédure ne peut avoir pour effet de changer les orientations du PADD et ne donne donc pas lieu à la tenue d’un débat sur ces orientations.  
 
Dans ces conditions et à défaut d’autres effets juridiques induits par l’arrêté attaqué, qui se borne à prescrire la modification simplifiée du PLU de Beaugency et à en fixer les objectifs, la communauté de communes est fondée à soutenir que cet arrêté constitue un acte préparatoire insusceptible de recours. Par suite, cette fin de non-recevoir doit être accueillie et les conclusions en annulation de la requête doivent être rejetées comme irrecevables.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire du 28 septembre 2023 décidant des modalités de mise à disposition du public du projet de modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency : 
 
La communauté de communes des Terres du Val-de-Loire soutient que la requête dirigée contre la délibération fixant les modalités de la mise à disposition du public du projet de modification simplifiée en cause est un acte préparatoire de l’approbation d’une telle modification et est donc insusceptible de recours. Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 5 et dès lors que la délibération attaquée n’emporte, par elle-même, aucun effet juridique, la fin de non-recevoir ainsi opposée doit être accueillie et les conclusions dirigées contre cette délibération doivent être rejetées comme irrecevables.  
 
Sur les conclusions en annulation de la délibération du 16 novembre 2023 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire a approuvé la modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency et de la décision de rejet du recours gracieux :  
 
Il ressort des pièces du dossier, comme c’est confirmé en particulier par la notice de présentation de la modification simplifiée en litige, que celle-ci a seulement pour effet, en premier lieu, de modifier la définition du caractère et de l’utilisation de la zone AUi en substituant à la mention « usage d’activités industrielles et artisanales, commerciales et de services. » la mention « usage d’activités, d’entrepôts, d’établissements industriels, commerciaux et de bureaux. » Cette modification, qui n’entraine ni exclusion ni inclusion de nouvelles activités, notamment en ce qui concerne les entrepôts qui n’étaient pas exclus antérieurement, est ainsi dépourvue de portée normative. 
 
La modification a, en second lieu, pour effet de réécrire les articles AUi 1 et AUi 2 du règlement du PLU. Dans leur rédaction antérieure à la modification, ces articles disposaient : « Article AUi 1 : Occupations et utilisations du sol interdites / Sont interdites toutes les occupations et utilisations du sol sauf : / - Les constructions et installations à usage industriel ou artisanal, classées ou non ; à usage de commerces ou de bureaux ; à usage de stationnement de véhicules. Les lotissements à usage d’activités. / - Les constructions techniques nécessaires au fonctionnement des services d’intérêt public de la SNCF, d’EDF et des Télécommunications. » et « Article AUi 2 : Occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières / Sont admis sous conditions : / - Les équipements (restaurant d’entreprise, services sociaux...) ainsi que les aires de jeux et de sports, sous réserve qu’ils soient directement liés aux services généraux des entreprises. / - Les constructions à usage d’habitation, sous réserve qu’elles soient nécessaires pour le gardiennage ou la surveillance des établissements. / - L’extension mesurée des constructions à usage d’habitation existantes, sous réserve qu’elles soient destinées à l’agrandissement ou à l’amélioration de logements existants. » Dans leur rédaction issue de la délibération contestée, ces articles disposent : « Article AUi 1 : Occupations et utilisations du sol interdites / Sont interdites, dans l’ensemble de la zone AUi, les occupations et utilisations du sol suivantes : / AUi 1.1 : Les constructions et installations à usage d’habitation. / AUi 1.2 : Les équipements publics et équipements de loisirs. » et « Article AUi 2 : Occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières / Sont admis sous conditions : / - Les équipements (restaurant d’entreprise, services sociaux...) ainsi que les aires de jeux et de sports, sous réserve qu’ils soient directement liés aux services généraux des entreprises. / - Les constructions à usage d’habitation, sous réserve qu’elles soient nécessaires pour le gardiennage ou la surveillance des établissements. Les modifications, améliorations et extensions limitées de constructions existantes à usage d’habitation. / - Les constructions techniques de faible emprise et nécessaires au fonctionnement d’intérêt public des services ferroviaires, d’énergie et de télécommunications. » 
 
Ainsi, cette réécriture des articles AUi 1 et AUi 2, si elle conduit à des modifications formelles et à des transferts de dispositions d’un article à l’autre, n’a pas pour effet d’augmenter ni de diminuer les possibilités de construire dans cette zone. Elle est donc également dépourvue de portée normative. 
 
Dans ces conditions, la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire est fondée à soutenir que la délibération approuvant cette modification simplifiée ne fait pas grief et, dès lors, ne constitue pas un acte susceptible de recours. 
 
Il résulte de ce qui précède que les conclusions en annulation dirigées contre la délibération du 16 novembre 2023 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire a approuvé la modification simplifiée n°2 du PLU de Beaugency doivent être rejetées comme irrecevables. Il en va de même, par voie de conséquence, des conclusions à fin d’annulation de la décision du 1er février 2024 portant rejet du recours gracieux formé par l’association requérante. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » soit mise à la charge de la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire, qui n’est pas la partie perdante dans les instances nos 2304548, 2304850 et 2401373. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux demandes présentées par la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire sur le fondement de ces dispositions dans ces trois instances. Par suite, l’ensemble des conclusions des parties présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative dans ces trois requêtes doivent être rejetées.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : Les requêtes nos 2304548, 2304850 et 2401373 sont rejetées. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association « Beaugency, béton camion, ça suffit ! un développement alternatif, c’est possible ! » et à la communauté de communes des Terres du Val-de-Loire.   
 
Délibéré après l’audience du 25 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Lacassagne, président, 
Mme Bailleul, première conseillère,  
Mme Ploteau, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025. 
 
La rapporteure, 
 
Coralie PLOTEAU 
 
Le président, 
 
Denis LACASSAGNE  
 
La greffière, 
 
 
 
 
Marie-Josée PRÉCOPE 
  
  
 
La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.