TA34 · 6ème Chambre — 27 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
 
I. Par une requête, des pièces complémentaires et un mémoire enregistrés les 17 novembre 2023, 27 novembre 2023 et 7 août 2024, sous le numéro 2306651, M. A... B..., représenté par Me Da Luz Sousa, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté n° PC 066 187 23 J0001 du 19 juin 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet a refusé de lui accorder le permis de construire pour une maison individuelle avec garage et piscine, de 111m² sur un terrain de 1 444 m², situé route de Caudiés, sur la parcelle cadastrale section A n° 1627, sur la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 2 août 2023 ;  
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet de lui délivrer un certificat de permis tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard jusqu’à son exécution ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet la somme de 1 500 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 
Il soutient que :  
 
- sa requête est recevable ; 
- l’arrêté litigieux est entaché d’un vice de forme dès lors qu’il ne mentionne pas le nom et le prénom de son signataire, ne permettant pas de l’identifier ; 
- il est irrégulier dès lors qu’il est intervenu après la naissance d’une décision valant permis de construire tacite au regard des dispositions des articles L. 423-22 et R. 424-1 du code de l’urbanisme, en l’absence de demande de pièces complémentaires dans le délai d’un mois après le dépôt de sa demande de permis de construire ;  
- le motif de refus tiré de la présence d’une espèce végétale protégée, l’Ophrys Tenthrède, sur le terrain d’assiette du projet est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et d’interprétation des règles applicables, dès lors qu’il repose sur un porter à connaissance du 7 janvier 2019 sans valeur normative et non opposable à une demande de permis de construire, que la parcelle concernée, classée en UB, n’a pas été inscrite en zone naturelle non constructible, qu’aucun élément ne permet de vérifier la présence de l’Ophrys Tenthrède qui ne fait l’objet d’aucune protection particulière dans le cadre des documents d’urbanisme et que la commune ne pouvait valablement se fonder sur l’article UB 11 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors qu’aucune atteinte justifiée n’est portée au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 16 juillet 2024, la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet, représentée par Me Joubes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B... le versement d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 
Elle fait valoir que : 
 
- l’arrêté attaqué a été signé par le maire dont le nom figurait sur le formulaire Cerfa qui a été remis au demandeur avec l’arrêté ; 
- le délai d’instruction n’a commencé à courir que le 27 avril 2023, date à laquelle l’architecte de M. B... a complété le dossier de demande de permis de construire déposé le 22 mars 2023 ; 
- le projet porte atteinte aux dispositions de l’article UB 11 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors que l’Ophrys Tenthrède, espèce végétale protégée, présente sur le terrain d’assiette du projet, serait détruite, au vu des plans du projet et de la localisation de l’orchidée sur la parcelle ;  
- en tout état de cause, il conviendra de procéder à une substitution de motif dès lors que le maire ne pouvait, au regard des dispositions de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, accorder le permis de construire sollicité, en l’absence de décision préfectorale de dérogation aux dispositions de l’article 1 de l’arrêté du 20 janvier 1982 relatif à la liste des espèces végétales protégées sur l’ensemble du territoire national.  
 
Par une ordonnance du 9 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 24 octobre 2025 à 12 heures. 
 
 
II. Par une requête et un mémoire enregistré le 17 novembre 2023 et le 7 août 2024, sous le numéro 2306652, M. A... B..., représenté par Me Da Luz Sousa, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté n° PC 066 187 23 J0002 du 19 juin 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet a refusé de lui accorder le permis de construire pour une maison individuelle avec garage et piscine, de 111m² sur un terrain de 1 443 m², situé route de Caudiés, sur la parcelle cadastrale section A n° 1626, sur la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 2 août 2023 ;  
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet de lui délivrer un certificat de permis tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard jusqu’à son exécution ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet la somme de 1 500 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 
Elle invoque les mêmes moyens que dans la requête n° 2306651. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 16 juillet 2024, la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet, représentée par Me Joubes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B... le versement d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 
Elle formule les mêmes observations que dans l’affaire n° 2306651.  
 
Par une ordonnance du 9 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 24 octobre 2025 à 12 heures. 
 
 
III. Par une requête et un mémoire enregistré le 17 novembre 2023 et le 7 août 2024, sous le numéro 2306653, M. A... B..., représenté par Me Da Luz Sousa, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté n° PC 066 187 23 J0003 du 19 juin 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet a refusé de lui accorder le permis de construire pour une maison individuelle avec garage et piscine, de 111m² sur un terrain de 1 443 m², situé route de Caudiés, sur la parcelle cadastrale section A n° 1625, sur la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 2 août 2023 ;  
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet de lui délivrer un certificat de permis tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, et sous astreinte de 100 euros par jour de retard jusqu’à son exécution ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet la somme de 1 500 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 
Elle invoque les mêmes moyens que dans la requête n° 2306651. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 16 juillet 2024, la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet, représentée par Me Joubes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B... le versement d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 
Elle formule les mêmes observations que dans l’affaire n° 2306651.  
 
Par une ordonnance du 9 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 24 octobre 2025 à 12 heures. 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
Vu : 
- le code de l’environnement ;  
- le code de l'urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Meekel,  
- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
- les observations de Me Huot, représentant la commune. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Sur la jonction : 
 
1. Les requêtes visées ci-dessus, numéros 2306651, 2306652 et 2306653, concernent des demandes formulées par M. B... en vue de la réalisation d’opérations de construction sur des parcelles situées dans un même secteur, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
2. M. B... a déposé le 22 mars 2023, auprès des services de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet, trois demandes de permis de construire pour la création de trois maisons individuelles avec piscine et garage de 111 m², sur trois parcelles situées route de Caudiés, à Saint-Paul-de-Fenouillet, cadastrées section A n°1625, 1626 et 1627, d’une contenance respectivement de 1 443 m², 1 444 m² et 1 444 m². Par trois arrêtés datés du 19 juin 2023, n° PC 066 187 23 J0001, n° PC 066 187 23 J0002 et n° PC 066 187 23 J0003, le maire de la commune de Saint-Paul-le-Fenouillet a refusé de délivrer les trois permis de construire sollicités. Par la présente requête, M. B... demande l’annulation de ces trois arrêtés et des décisions implicites de rejet de ses trois recours gracieux reçus en mairie le 4 août 2023.         
 
3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code de relations du public avec l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. »  
 
4. Si les arrêtés querellés du 19 juin 2023, signés par le maire de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet, ne comportent pas, en méconnaissance des dispositions précitées, l’indication du nom et du prénom de celui-ci, il ressort des pièces des dossiers que les formulaires Cerfa qui leur étaient annexés comportaient la signature du maire ainsi que ses nom et prénom, mentions apposées lors de la réception des demandes de permis de construire en mairie, ce qui permettait au requérant d'identifier avec certitude le signataire de ces arrêtés. Par suite, le vice de forme invoqué ne revêt pas un caractère substantiel et n’affecte pas la légalité des arrêtés attaqués. 
 
5. En deuxième lieu, aux termes de l’article R.* 423-23 du code de l'urbanisme : « Le délai d'instruction de droit commun est de : (…) / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l’habitation, ou de ses annexes ; (...) ». Aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « À défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : (…) / b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite. (...) ». Aux termes de l’article R. 423-22 du code de l'urbanisme : « Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». L’article R. 423-38 même code prévoit que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire./ (…) ».  
 
6. Il ressort des pièces des dossiers que M. B... a déposé trois demandes de permis de construire le 22 mars 2023. Si la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet soutient que les dossiers de demande n’étaient pas complets, en faisant état d’un courriel du 27 avril 2023 par lequel l’architecte du requérant a adressé au service instructeur les plans des trois maisons projetées, elle ne justifie pas avoir adressé de demandes de pièces manquantes par lettre recommandée avec avis de réception dans le délai d’un mois prescrit par l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme. Par suite, à défaut pour la commune d’établir que le délai d’instruction a été interrompu par une demande de pièces manquantes, trois décisions de permis de construire tacites sont nées à l’expiration du délai de deux mois suivant le dépôt des dossiers de demande réputés complets, soit le 22 mai 2023.  
 
7. M. B... soutient que, dès lors que des décisions valant permis de construire tacite sont nées au terme du délai d’instruction de deux mois, le maire de la commune de Saint-Paul-de-Fenouillet ne pouvait valablement prendre des décisions expresses de refus au-delà de ce délai. Or, le moyen, tel que soulevé, ne peut qu’être écarté en raison de son inopérance dès lors que les trois arrêtés de refus de permis de construire litigieux en date du 19 juin 2023 s’analysent comme portant retrait des permis tacitement accordés le 22 mai 2023 et qu’il est loisible à l’autorité administrative de retirer un permis de construire, tacite ou explicite, dans les conditions prévues par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme et sous réserve d’observer des règles de procédure dont la méconnaissance n’est pas invoquée par le requérant.  
 
8. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l’article UB-11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Paul-du-Fenouillet, relatives à l’aspect extérieur des constructions et l’aménagement de leurs abords : « Les constructions ne doivent pas par leur situation, leurs architectures, leurs dimensions et leurs aspects extérieurs porter atteinte au caractère à l’intérêt des lieux avoisinants, des paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». 
 
9. Il ressort des termes des arrêtés attaqués, rédigés de façon identique, que, pour refuser les trois permis sollicités par M. B..., le maire de la commune de Saint-Paul-du-Fenouillet a, au vu de l’avis simple, défavorable, émis par la direction départementale des territoires et de la mer, opposé les dispositions précitées de l’article UB-11 du règlement du plan local d’urbanisme en raison de la présence sur les parcelles des projets, d’une espèce végétale protégée, l’ophrys tenthrède, classée comme vulnérable sur la liste rouge des espèces végétales menacées de France (UICN, 2012), déterminante pour la délimitation des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) en Languedoc Roussillon.  
 
10. Toutefois, les dispositions sus rappelées de l’article UB 11 du règlement du plan local d’urbanisme ont pour objet d’apprécier l’insertion architecturale et paysagère d’un projet et non de garantir la protection d’espèces végétales protégées, laquelle relève d’une législation distincte, en particulier des articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement. La seule circonstance qu’une espèce protégée soit présente sur le terrain d’assiette ne permet donc pas, en elle-même, de fonder un refus de permis sur le fondement de l’article UB 11, sauf à caractériser une atteinte paysagère autonome au site, ce qui n’est pas établi ni même allégué en l’espèce. Par suite, M. B... est fondé à soutenir que le maire de la commune de Saint-Paul-du-Fenouillet a fait une inexacte application des dispositions sus rappelées de l’article UB 11 du règlement du plan local d’urbanisme et à demander l’annulation des arrêtés attaqués pour erreur de droit. 
 
11. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
12. En l’espèce, la commune de Saint-Paul-du-Fenouillet invoque un autre motif justifiant le refus de délivrer les permis de construire sollicités, tiré de ce qu’en l’absence de présentation d’un arrêté préfectoral de dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées par le pétitionnaire, fixée par l’article 1 de l’arrêté du 20 janvier 1982 relatif à la liste des espèces végétales protégées sur l’ensemble du territoire national, relatif à l’Ophrys Tenthrède, le maire était tenu, en application de l’article L. 411-11 du code de l’environnement, de refuser les permis sollicités.  
 
13. Aux termes de l’article L. 411-1 du code de l’environnement : « I. – Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : 1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; /  2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ; / 3° La destruction, l’altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d’espèces ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 411-2 de ce code : « I. – Un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / (…) / 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n'existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle /(…) ». Aux termes de l’article L. 425-15 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet porte sur des travaux devant faire l’objet d’une dérogation au titre du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable ne peut pas être mis en œuvre avant la délivrance de cette dérogation ».  
 
14. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 425-15 du code de l’urbanisme que la circonstance qu’un projet de construction nécessite une dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées, qui relève d’une législation distincte de celle de l’urbanisme, ne fait pas obstacle à la délivrance de l’autorisation d’urbanisme sollicitée mais seulement à sa mise en œuvre. Par suite, le maire ne pouvait davantage se fonder sur l’article L. 411-1 du code de l’environnement pour refuser les permis sollicités. Il y a dès lors lieu d’écarter la substitution de motif demandée. 
 
15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... est fondé à demander l’annulation des trois arrêtés du 19 juin 2023 portant refus de permis de construire et des décisions implicites de rejet de ses recours gracieux. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
16. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. (…) ». 
 
17. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 que M. B... est titulaire de trois permis de construire tacites. Il y a lieu, par suite, d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Paul-du-Fenouillet de lui délivrer un certificat de permis de construire, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, pour chacun de ses trois projets. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B..., qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Saint-Paul-du-Fenouillet au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul-du-fenouillet une somme globale de 1 500 euros à verser à M. B... sur le fondement des mêmes dispositions. 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er: Les arrêtés n° PC 066 187 23 J0001, n° PC 066 187 23 J0002 et n° PC 066 187 23 J0003 du maire de Saint-Paul-du-Fenouillet en date du 19 juin 2023 et les décisions implicites de rejet des recours gracieux formés par M. B... le 4 août 2023 sont annulés.   
 
Article 2 : Il est enjoint au maire de Saint-Paul-du-Fenouillet de délivrer à M. B... un certificat de permis de construire dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement pour chacun des trois projets. 
 
Article 3 : Le maire de Saint-Paul-du-Fenouillet versera la somme de 1 500 euros à M. B... en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B... et à la commune de Saint-Paul-du-Fenouillet. 
 
Copie en sera adressée, pour information, au préfet des Pyrénées-Orientales. 
 
 
Délibéré après l'audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Encontre, présidente, 
M. Meekel, premier conseiller, 
M. Didierlaurent, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
T. Meekel 
La présidente, 
 
S. Encontre 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
C. Arce 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 27 janvier 2026. 
La greffière, 
 
 
 
C. Arce