TA44 · 12eme chambre — 29 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 26 juillet 2023, Mme A... B..., représentée par Me Desfarges, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler la décision du 22 août 2022 par laquelle la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire a rejeté son recours administratif préalable formé contre la décision du 9 mai 2022 de la caisse d’allocations familiales (CAF) de ce département lui ayant notifié un indu de revenu de solidarité active de 12 801, 57 euros au titre de la période de mars 2020 à février 2022 ;  
 
2°) de prononcer la décharge de cette somme ; 
 
3°) à défaut, de lui accorder une remise totale de cette somme ; 
 
4°) de mettre à la charge du département de Maine-et-Loire le versement à son conseil de la somme de 2 000 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de sa renonciation au bénéfice de la part contributive de l’Etat. 
 
Elle soutient que :  
- la décision portant indu de RSA de la CAF de Maine-et-Loire du 9 mai 2022 ne mentionne pas le motif, la nature et le montant des sommes qui lui sont réclamées, ainsi que les voies et délais de recours et le droit d’option sur les modes de remboursement prévu à l’article L. 553-2 du code de la sécurité sociale ; 
- cette décision est entachée d’un vice de forme, faute de signature ; 
- la compétence de l’autrice de la décision attaquée n’est pas établie ; 
- la preuve de l’assermentation de l’agent chargé du contrôle pour la CAF de Maine-et-Loire, prévue par l’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale, n’est pas apportée par le département ; 
- elle n’a pas été informée de l’usage du droit de communication en méconnaissance de l’article L. 114-21 du code de la sécurité sociale ; 
- la commission de recours amiable n’a pas été saisie en amont de la décision prise sur recours administratif préalable obligatoire par la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire ; 
- la décision attaquée méconnait les droits de la défense et l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
- elle est entachée d’une erreur de droit, d’une erreur d’appréciation et d’un défaut d’examen, dès lors qu’elle a sa résidence stable et effective en France ;  
-  la caisse d’allocations familiales a manqué à son devoir d’information en méconnaissance de l’article L. 583-1 du code de la sécurité sociale ; 
- elle est de bonne foi et sa situation financière est précaire. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 11 juillet 2024, le département de Maine-et-Loire conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- la présidente du conseil départemental ne s’est pas prononcée sur une quelconque demande de remise de dette ; 
- les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés. 
 
Par une décision du 10 juillet 2023, Mme B... a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
- le code de l’action sociale et des familles ; 
- le code de la sécurité sociale ; 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
La présidente de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience. 
 
Le rapport de Mme André a été entendu au cours de l’audience publique. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
   
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A... B... a perçu le revenu de solidarité active (RSA) au cours de la période d’octobre 2015 à juillet 2019. Le 17 mars 2020, elle a présenté une nouvelle demande d’allocation du RSA, à laquelle il a été fait droit. Le 9 mai 2022, Mme B... s’est vu notifier par la caisse d'allocations familiales (CAF) de Maine-et-Loire un indu de RSA de 12 801, 57 euros pour la période de mars 2020 à février 2022. Par une décision du 22 août 2022, dont Mme B... demande l’annulation, la présidente du département de Maine-et-Loire a rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision de la CAF du 9 mai 2022 lui notifiant un indu de RSA de 12 801, 57 euros. Elle demande également une remise totale de sa dette.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision portant indu de RSA : 
 
Lorsque le recours est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération de montants d’allocation de revenu de solidarité active que l’administration estime avoir été indûment versés, il entre dans l’office du juge d’apprécier, au regard de l’argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d’ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d’indu. Il lui appartient, s’il y a lieu, d’annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l’exercice de son office, de régler le litige. 
 
En ce qui concerne la régularité de la procédure : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 262-47 du code de l’action sociale et des familles : « Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental (…) ». Aux termes de l’article L. 412-7 du code des relations entre le public et l'administration : « La décision prise à la suite d'un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale. ». L’institution par ces dispositions d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours administratif par le président du conseil départemental se substitue en principe à la décision initiale, et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge. 
 
Il résulte de ces dispositions que l’exercice d’un recours contentieux relatif au bien-fondé de l’indu de RSA est subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif préalable auprès du président du département concerné. Par conséquent, la décision prise par l’autorité compétente après l’exercice de ce recours préalable se substitue à la décision initiale. Par suite, dès lors que la décision du 22 août 2022 de la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire s’est substituée à la décision de notification de l’indu de la CAF de Maine-et-Loire du 9 mai 2022, les moyens tirés de ce que cette dernière décision ne comporterait pas certaines mentions obligatoires et qu’elle ne serait pas signée sont inopérants et doivent être écartés. 
 
En deuxième lieu, la décision du 22 août 2022 est signée par Mme D... C..., responsable de l’unité droits, recours et fraudes, à qui la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire a, par un arrêté du 2 février 2022 publié le même jour, régulièrement donné délégation pour signer les décisions d’octroi et de rejet des aides financières départementales individuelles. Le moyen tiré de l’incompétence de l’autrice de l’acte doit donc être écarté. 
 
En troisième lieu, la circonstance que l’agent de la CAF de Maine-et-Loire ayant mené un contrôle concernant Mme B... soit assermenté ou non au sens de l’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, dès lors que la présidente du conseil départemental, pour se prononcer sur le recours administratif de la requérante, s’est fondée sur des documents produits par Mme B... elle-même, notamment son passeport, et non sur un rapport d’un agent de la CAF de Maine-et-Loire. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au présent litige : « Le droit de communication permet d'obtenir, sans que s'y oppose le secret professionnel, les documents et informations nécessaires : / 1° Aux agents des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale pour contrôler la sincérité et l'exactitude des déclarations souscrites ou l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution et du paiement des prestations servies par lesdits organismes (…) ». Et aux termes de l’article L.114-21 du même code : « L'organisme ayant usé du droit de communication en application de l'article L. 114-19 est tenu d'informer la personne physique ou morale à l'encontre de laquelle est prise la décision de supprimer le service d'une prestation ou de mettre des sommes en recouvrement, de la teneur et de l'origine des informations et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels il s'est fondé pour prendre cette décision. Il communique, avant la mise en recouvrement ou la suppression du service de la prestation, une copie des documents susmentionnés à la personne qui en fait la demande. ». Il résulte de ces dispositions que les CAF et les caisses de mutualité sociale agricole, chargées du service du RSA, peuvent faire usage, pour contrôler la sincérité et l'exactitude des déclarations souscrites ou l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution et du paiement de ces prestations, du droit de communication instauré par l’article L. 114-19 précité du code de la sécurité sociale, en respectant les garanties procédurales qui s’attachent, en vertu de l’article L. 114-21 du même code, à l’exercice de ce droit par un organisme de sécurité sociale. Il incombe ainsi à l’organisme ayant usé du droit de communication, avant la suppression du service de la prestation ou la mise en recouvrement, d’informer l’allocataire à l'encontre duquel est prise la décision de supprimer le droit au RSA ou de récupérer un indu de ces prestations, tant de la teneur que de l’origine des renseignements qu'il a obtenus de tiers par l'exercice de son droit de communication et sur lesquels il s’est fondé pour prendre sa décision. Cette obligation a pour objet de permettre à l’allocataire, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander que les documents qui, le cas échéant, contiennent ces renseignements soient mis à sa disposition avant la récupération de l’indu ou la suppression du service de la prestation, afin qu’il puisse vérifier l’authenticité de ces documents et en discuter la teneur ou la portée.  
 
Il ressort des termes de la décision attaquée que la présidente du conseil départemental s’est fondée sur les documents produits par la requérante, notamment son passeport, pour fonder sa décision et non de renseignements issus de tiers. Par suite, la requérante ne peut utilement invoquer le moyen tiré de la méconnaissance par le département de l’article L. 114-21 du code de la sécurité sociale. Par suite, le moyen tiré de l’absence d’information quant à l’usage par l’administration du droit de communication doit être écarté. 
 
En cinquième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 262-47 du code de l’action sociale et des familles : « Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale (…) », laquelle est composée et constituée au sein du conseil d'administration de la caisse d’allocations familiales. Aux termes du I de l’article L. 262-25 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Une convention est conclue entre le département et chacun des organismes mentionnés à l'article L. 262-16. / Cette convention précise en particulier : / 1° Les conditions dans lesquelles le revenu de solidarité active est servi et contrôlé ; / 2° Les modalités d'échange des données entre les parties ; / 3° La liste et les modalités d'exercice et de contrôle des compétences déléguées, le cas échéant, par le département aux organismes mentionnés à l'article L. 262-16 (…) ». Aux termes de l’article R. 262-60 de ce code : « La convention prévue à l'article L. 262-25 comporte des dispositions générales relatives à : / (…) 4° Les conditions et limites dans lesquelles la commission de recours amiable de ces organismes rend un avis sur les recours administratifs adressés au président du conseil départemental ; ces stipulations portent notamment sur l'objet et le montant des litiges dont la commission est saisie et les conditions financières de cette intervention (…) ». Aux termes de l’article R. 262-90 du même code : « Lorsqu'elle est saisie, la commission de recours amiable se prononce dans un délai d'un mois à compter de la date de saisine. A réception de l'avis, le président du conseil départemental statue, sous un mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. / Si elle ne s'est pas prononcée au terme du délai mentionné au précédent alinéa, son avis est réputé rendu et le président du conseil départemental statue, sous un mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. (…) ». 
 
Il appartient au tribunal administratif, saisi d’un moyen tiré du défaut de consultation de la commission de recours amiable de l’organisme chargé du service du revenu de solidarité active, de s’assurer du caractère obligatoire de cette consultation dans l’hypothèse en litige, en vertu des clauses réglementaires de la convention conclue entre le département et l’organisme. 
 
En l’espèce, il résulte des stipulations de l’article 5.1 de la convention de gestion du revenu de solidarité active conclue entre le département de Maine-et-Loire et la caisse d’allocations familiales du même département que les recours administratifs adressés à la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire sont dispensés de la consultation de la commission de recours amiable de la caisse d’allocations familiales de Maine-et-Loire. Par suite, Mme B... ne peut utilement se prévaloir de ce que la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales de Maine-et-Loire n’a pas été consultée avant que la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire statue sur son recours administratif relatif au revenu de solidarité active. 
 
En sixième lieu, Mme B... soutient que la décision litigieuse a été prise en violation des droits de la défense et méconnaît de ce fait l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits l’homme et des libertés fondamentales. Toutefois, la décision par laquelle la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire décide la récupération d’un indu de RSA est une décision administrative et non juridictionnelle, et cet organisme n’a le caractère ni d’une juridiction ni d’un tribunal au sens du paragraphe 1 de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance de cet article est inopérant. En outre, si Mme B... soutient qu’elle n’a pu utilement faire valoir ses observations faute d’avoir reçu communication des pièces sur lesquelles l’administration a fondé sa décision, elle a pu formuler toutes observations utiles dans le cadre du recours administratif qu’elle a formé auprès de la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et des droits de la défense doivent être écartés. 
 
En septième lieu, aux termes de l’article L. 583-1 du code de la sécurité sociale : « Les organismes débiteurs des prestations familiales et leur personnel sont au service des allocataires. / Ils sont tenus en particulier : / 1°) d'assurer l'information des allocataires sur la nature et l'étendue de leurs droits ;(…). ».  
 
Il ne résulte pas de l’instruction que le département de Maine-et-Loire aurait manqué à son devoir d’information. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 
En ce qui concerne le bien-fondé de l’indu : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles : « Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un revenu garanti, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. / Le revenu de solidarité active est une allocation qui porte les ressources du foyer au niveau du montant forfaitaire (…) ». Aux termes de l’article L. 262-3 du même code : « (…). / L'ensemble des ressources du foyer (…) est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active (…) ». Aux termes de l’article L. 262-13 du même code : « Le revenu de solidarité active est attribué par le président du conseil départemental du département dans lequel le demandeur réside ou a (…) élu domicile. (…) ». Aux termes de l’article R. 262-5 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Pour l'application de l'article L. 262-2, est considérée comme résidant en France la personne qui y réside de façon permanente ou qui accomplit hors de France un ou plusieurs séjours dont la durée de date à date ou la durée totale par année civile n'excède pas trois mois. (…). ». Et aux termes de l’article R. 262-37 dudit code : « Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments. ». 
 
Il résulte de ces dispositions que, pour bénéficier de l’allocation de RSA, une personne doit remplir la condition de ressources qu’elles mentionnent, résider en France de manière stable et effective et déclarer spontanément à la CAF tout changement de situation. Pour apprécier si la condition de résidence stable et effective en France est remplie par l’allocataire, il y a lieu de tenir compte de son logement, de ses activités, ainsi que de toutes les circonstances particulières relatives à sa situation, parmi lesquelles le nombre, les motifs et la durée d’éventuels séjours à l’étranger et ses liens personnels et familiaux. La personne qui remplit les conditions pour bénéficier de l’allocation de RSA a droit, lorsqu’elle accomplit hors de France un ou plusieurs séjours dont la durée de date à date ou la durée totale par année civile n’excède pas trois mois (soit 92 jours maximum), au versement sans interruption de cette allocation.  
 
Pour confirmer l’indu de 12 801, 57 euros mis à la charge de Mme B..., la présidente du conseil départemental de Maine-et-Loire s’est fondée sur le motif tiré de ce que la requérante ne réside plus en France depuis le 4 avril 2019, son conjoint ayant en outre sa résidence principale hors de France. 
 
Il résulte de l’instruction que Mme B..., qui ne le conteste pas, a quitté le territoire français pour séjourner au Liban pendant 256 jours en 2019, 166 jours en 2020, 187 jours en 2021 et 27 jours entre le 1er janvier 2022 et le 1er mars 2022, qu’elle ne dispose pas de logement personnel sur le territoire français, résidant chez sa mère lors de chacun de ses séjours et qu’elle n’exerce aucune activité professionnelle. Elle ne justifie pas non plus rechercher un emploi sur le territoire français où son enfant n’est pas scolarisé. En outre, son conjoint, ressortissant libanais, ne s’est rendu en France que pour de courts séjours. Il résulte également de l’instruction que Mme B... a fait l’objet d’une procédure pénale pour déclaration fausse ou incomplète pour obtenir d’une personne publique ou d’un organisme chargé d’une mission de service public une allocation, une prestation, un paiement ou un avantage indu et qu’elle a accepté dans ce cadre, le 3 mars 2023, une proposition de composition pénale et de réparation des dommages causés par l’infraction émanant du procureur de la République par la mise en place d’un échéancier pour rembourser la somme de 12 801, 57 euros correspondant à l’indu en litige, de sorte qu’elle doit être regardée comme reconnaissant les faits à l’origine de l’indu confirmé par la décision du 22 août 2022, notamment le fait qu’elle ne dispose pas de sa résidence principale en France. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit, de l’erreur d’appréciation et du défaut d’examen doit être écarté. 
 
En second lieu, les moyens tirés de la bonne foi de la requérante et de sa situation de précarité ne peuvent qu’être écartés comme inopérants à l’encontre d’une décision d’indu. 
 
Sur la demande de remise de dette : 
 
 Il ne résulte pas de l’instruction que Mme B... aurait, avant de saisir le tribunal, sollicité une demande de remise gracieuse de sa dette de RSA auprès du département de Maine-et-Loire, qui aurait donné lieu à une décision de rejet ou de satisfaction partielle. Par suite, en l’absence d’une telle décision, ses conclusions tendant à ce que le tribunal lui accorde une remise sont irrecevables. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme B... doit être rejetée en toutes ses conclusions. 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
 
 
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. 
 
 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et au département de Maine-et-Loire. 
 
Copie en sera adressée à la caisse d'allocations familiales de Maine-et-Loire. 
 
 
Délibéré après l’audience du 3 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
  
Mme Gourmelon, présidente, 
Mme André, première conseillère, 
M. Cordrie, conseiller. 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2026. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
M. André 
La présidente, 
 
V. Gourmelon 
 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
Y. Boubekeur 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme,  
La greffière,