TA78 · 5ème chambre — 28 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 janvier, 7 juillet et 21 octobre 2024, M. B... Vagneux, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération n°1/280 du 23 novembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge a octroyé la protection fonctionnelle au maire ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de Savigny-sur-Orge de rembourser les sommes perçues à ce titre ; 
3°) à titre subsidiaire, de rectifier la délibération n°1/280 du 23 novembre 2023 en retranchant le vote d’une élue, recalculant le nombre de présents, le quorum, les résultats, et en l’inscrivant en tant qu’absente. 
 
Il soutient que : 
- sa requête n’est pas dépourvue d’objet ; 
- la délibération est entachée d’un vice de procédure, dès lors qu’elle a été adoptée en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
- elle a été adoptée aux termes d’une procédure irrégulière dès lors , d’une part, qu’une unique délibération octroie la protection fonctionnelle au maire dans deux procédures distinctes ne présentant pas le même objet et, d’autre part, qu’elle vise un texte inapplicable à l’espèce ; 
- elle est entachée d’une erreur de droit et d’un défaut de base légale, dès lors que le bénéfice de la protection fonctionnelle a été octroyé au maire, s’agissant des poursuites pénales dont il fait l’objet, sur le fondement de l’article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, seul visé dans la délibération, en lieu et place l’article L.2123-34 du même code seul applicable ; 
- elle est entachée d’erreur de droit, dès lors que la protection fonctionnelle ne saurait être accordée en cas de prise illégale d’intérêts,  infraction détachable des fonctions de maire; 
- le pouvoir donné par Mme C... n’était plus valable lors du vote de la délibération, en application de l’article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 juin et 25 septembre 2024, la commune de Savigny-sur-Orge, représentée par Me Aderno, conclut au non- lieu à statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 23 novembre 2023 en tant qu’elle octroie la protection fonctionnelle au maire dans le cadre des poursuites dont il fait l’objet pour prise illégale d’intérêts, au rejet du surplus de la requête, et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. Vagneux au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions d’annulation de la délibération en ce qu’elle octroie la protection fonctionnelle au maire dans le cadre des poursuites dont il fait l’objet pour prise illégales d’intérêts, dès lors que cette décision a été retirée par une délibération n°1/280 du 28 mars 2024 ; 
- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de procéder d’office à une substitution de base légale la délibération n°1/280 du 23 novembre 2023, en tant qu’elle octroie la protection fonctionnelle au maire dans le cadre des poursuites dont il fait l’objet, trouvant son fondement non pas dans les dispositions de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, mais dans le principe général du droit à la protection fonctionnelle des agents publics.   
 
M. Vagneux a produit des observations qui ont été communiquées le 1er octobre 2025. 
 
Vu autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Bertaux, 
- les conclusions de M. Kaczynski, rapporteur public, 
- et les observations de M. Vagneux. 
 
Une note en délibéré présentée par M. Vagneux a été enregistrée le 5 janvier 2026 et n’a pas été communiquée. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. Vagneux, conseiller municipal, demande au tribunal d’annuler la délibération n°1/280 du 23 novembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge a octroyé la protection fonctionnelle au maire. 
 
 
Sur l’exception de non-lieu à statuer partiel opposée en défense : 
 
Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. 
 
Par une délibération n°1/339 du 28 mars 2024, le conseil municipal de Savigny-sur-Orge a partiellement retiré la délibération attaquée relative à l’octroi de la protection fonctionnelle au maire dans le cadre des poursuites engagées pour prise illégale d’intérêts. Ce retrait n’est toutefois pas devenu définitif, M. Vagneux ayant exercé un recours contentieux, lequel a fait l’objet d’une autre instance n°2403007 ayant conduit, par un jugement du tribunal du 15 décembre 2025, à son annulation. Par suite, il y a lieu d’écarter l’exception de non-lieu partiel soulevé par la commune de Savigny-sur-Orge. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. »  
 
Il résulte de ces dispositions, applicables à la commune de Savigny-sur-Orge qui compte au moins 3 500 habitants, que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Toutefois, elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 
Le 23 novembre 2023, le conseil municipal de Savigny-sur-Orge a procédé à l’adoption d’une délibération n°1/280 octroyant la protection fonctionnelle au maire pour deux affaires distinctes. Il ressort des pièces du dossier que les élus ont été destinataires d’une note de synthèse indiquant, d’une part, que le maire faisait l’objet d’une procédure pénale pour prise illégale d’intérêts en raison de sa participation aux débats d’une délibération relative aux modalités de mise à disposition des véhicules de service, annoncée par voie de communiqué de presse de M. Vagneux, et d’autre part, que le maire avait été victime de la part de ce dernier, de propos constitutifs de menaces de mort et pour lesquels il a déposé  plainte. Cette note, qui détaille les faits à l’origine de ces procédures pénales et les motifs d’octroi de la protection fonctionnelle, permettait ainsi aux membres de l’organe délibérant d’appréhender tant le contexte que les motifs de fait et de droit commandant le projet de délibération, et de disposer, ainsi, d’une information suffisante pour se prononcer en toute connaissance de cause. Dans ces conditions, et alors en tout état de cause, que le requérant n’établit ni même n’allègue que les membres du conseil municipal auraient sollicité en vain une information supplémentaire, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-12 ne peut qu’être écarté.  
 
En second lieu, aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales, « Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés ». Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, en principe, se prononcer par un vote formel ou donner son assentiment sur chaque projet de délibération. Toutefois, aucune disposition ou principe ne fait obstacle à ce que le conseil municipal accorde, par une seule délibération, la protection fonctionnelle au maire dans deux affaires qui, bien que distinctes, s’inscrivent, eu égard aux motifs visés au point précédent, dans le même contexte et entretiennent ainsi, entre elles, un lien suffisamment étroit. Il ne ressort d’ailleurs pas des pièces du dossier qu’un conseiller municipal ait demandé qu’il soit procédé à un vote distinct sur chaque point de la délibération. Par suite, le moyen doit être écarté 
 
En troisième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales : « Le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la commune conformément aux règles fixées par le code pénal, les lois spéciales et le présent code. La commune accorde sa protection au maire, aux élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation ou à l'un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsqu'ils sont victimes de violences, de menaces ou d'outrages à l'occasion ou du fait de leurs fonctions. Elle répare, le cas échéant, l'intégralité du préjudice qui en a résulté. (…) » 
 
Les dispositions précitées ne permettent à une commune d’accorder sa protection qu’au maire ou aux seuls élus municipaux le suppléant lorsqu'ils sont victimes de violences, de menaces ou d'outrages à l'occasion ou du fait de leurs fonctions. En conséquence, la délibération n°1/280 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge, en tant seulement qu’elle accorde la protection fonctionnelle au maire faisant l’objet de poursuites pénales, ne pouvait être prise sur le fondement de l’article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales. 
 
Toutefois, lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte ou d’un autre principe que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte ou du principe sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. 
 
Lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de lui accorder sa protection dans le cadre d’une instance civile non seulement en le couvrant des condamnations civiles prononcées contre lui mais aussi en prenant en charge l’ensemble des frais de cette instance, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable. De même, il lui incombe de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet. Ce principe général du droit a d’ailleurs été expressément réaffirmé par la loi, notamment en ce qui concerne les fonctionnaires et agents non titulaires, par les articles L. 134-1 à L. 134-12 du code de la fonction publique, et par les articles L. 2123-34, L. 2123-35, L. 3123-28, L. 3123-29, L. 4135-28 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales, s’agissant des exécutifs des collectivités territoriales. Cette protection s’applique à tous les agents publics, quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions. 
 
En l’espèce, la délibération attaquée trouve son fondement légal  dans le principe général du droit à la protection fonctionnelle des agents publics, réaffirmé notamment par l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, qui peut être substitué aux dispositions de l’article L. 2123-35 précité dès lors, en premier lieu, que le maire, qui fait l’objet de poursuites pénales pour prise illégale d’intérêts en raison de sa participation aux débats d’une délibération relative aux modalités de mise à disposition des véhicules de service, se trouvait dans une situation où la commune de Savigny-sur-Orge pouvait décider de lui accorder la protection fonctionnelle, en deuxième lieu, que cette substitution de base légale n’a pour effet de priver les intéressés d’aucune garantie et, en troisième lieu, que l’administration dispose du même pouvoir d’appréciation pour appliquer le principe général du droit ou les dispositions de l’article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales. 
 
En troisième lieu, pour l'application de l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales relatif à la protection fonctionnelle que la commune est tenue d'accorder au maire lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions, présentent le caractère d'une faute personnelle détachable des fonctions de maire des faits qui révèlent des préoccupations d'ordre privé, qui procèdent d'un comportement incompatible avec les obligations qui s'imposent dans l'exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l'intéressé ne suffisent par eux-mêmes à faire regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé au maire qui en fait la demande.  
 
Pour octroyer la protection fonctionnelle au maire, s’agissant des poursuites pénales dont il fait l’objet, le conseil municipal s’est prononcé au vu des éléments dont il disposait à la date de la délibération attaquée, retracés dans la note de synthèse laquelle précise que « Dans un communiqué de presse du 10 août 2023, M. Olivier Vagneux, conseiller municipal d’opposition, a annoncé que M. le maire comparaîtra devant le tribunal correctionnel d’Evry-Courcouronnes le 24 janvier 2024. Il est avancé une prise illégale d’intérêts du fait de la participation du maire aux débats de la délibération n°2/358 sur les modalités de mise à disposition des véhicules de service ». Eu égard à ces seuls éléments, et contrairement à ce qui est soutenu, les faits de participation aux débats d’une délibération relative aux modalités de mise à disposition des véhicules de service dénoncés par M. Vagneux, dont l’octroi est prévu par l’article L.2123-18-1-1 du code général des collectivités territoriales, à supposer même qu’ils soient susceptibles de revêtir la qualification pénale de prise illégale d’intérêts, ne présentaient pas le caractère d’une faute personnelle détachable des mandats et fonctions publics exercés par le maire. Par suite, les moyens tirés du vice de procédure, du défaut de base légale et d’erreur de droit doivent être écartés. 
 
Il résulte de ce qu’il précède que M. Vagneux n’est pas fondé à demander l’annulation de la délibération n°1/280 du 23 novembre 2023. Ses conclusions à fin d’annulation ne peuvent dès lors qu’être rejetées, ainsi, par voie de conséquence, que ses conclusions à fin d’injonction. 
 
 
 
 
Sur les conclusions à fin de rectification : 
 
 Aux termes de l’article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable : « Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul pouvoir. Le pouvoir est toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée, il ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives. Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés (…) ». 
 
S’il résulte de ces dispositions qu’un même pouvoir ne peut être valable plus de trois séances consécutives, ces mêmes dispositions ne font en revanche pas obstacle à ce qu’un conseiller municipal soit absent pour plus de trois séances consécutives. . Dans ces conditions, la circonstance alléguée tirée de ce que Mme C..., qui avait donné pouvoir à Mme A... pour la représenter et voter en son nom,  ait été absente lors de plusieurs séances successives du conseil municipal n’est pas de nature à entacher la délibération en litige d’une irrégularité dès lors qu’il n’est pas contesté qu’elle avait, lors des précédentes sessions du conseil municipal donné son pouvoir à des élus distincts. Au surplus, la délibération litigieuse a été adoptée à l’unanimité des membres du conseil municipal présents ou représentés, étant observé que le maire n’a pas pris part au vote tout comme M. Vagneux, de sorte que la prise en compte du vote de Mme C... serait, en tout état de cause, sans influence sur le résultat du scrutin et insusceptible d’entacher d’irrégularité la délibération attaquée. Par suite, le moyen doit être écarté et les conclusions à fin de rectification ne peuvent qu’être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. Vagneux le versement d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées par la commune de Savigny-sur-Orge à ce titre doivent être rejetées. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de M. Vagneux est rejetée. 
 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Savigny-sur-Orge au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... Vagneux et à la commune de Savigny‑sur-Orge. 
 
Délibéré après l'audience du 5 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Danielian, présidente, 
Mme Benoist, conseillère,  
M. Bertaux, conseiller.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 janvier 2026. 
 
Le rapporteur, 
Signé  
H. Bertaux 
 
La présidente, 
Signé  
 I. Danielian 
 
La greffière, 
 
Signé  
 
V. Retby 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de l’Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.