TA21 · 2ème chambre — 18 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 3 mai 2024, Mme C... A..., représentée par Me Pallanca, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler la décision du 23 juin 2023 prise par le préfet de la Nièvre sur sa demande de délivrance d’une carte nationale d’identité et d’un passeport ; 
 
2°) d’enjoindre au préfet de la Nièvre de lui délivrer une carte nationale d’identité et un passeport ou, à défaut, de réexaminer sa situation, sous astreinte de cinquante euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- une décision implicite de rejet de sa demande de carte nationale d’identité et de passeport est née du silence de l’autorité préfectorale, sans qu’aucun délai de recours ne puisse lui être opposé, en l’absence de mention des voies et délais de recours ; 
- le préfet de la Nièvre est incompétent pour statuer sur sa demande ; 
- il n’est pas établi que la signataire de la lettre du 23 juin 2023 ait reçu une délégation à cet effet ; 
- aucune disposition ne permet à un préfet de surseoir à la délivrance d’une carte nationale d’identité fondée sur la production d’un certificat de nationalité ; 
- le certificat de nationalité qu’elle a produit s’imposait à l’administration, de sorte que le préfet a méconnu les dispositions de l’article 4 du décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 ; 
- la décision attaquée a été prise en violation de son droit au respect de sa vie privée et familiale et de sa liberté d’aller et venir ; elle est également privée de la possibilité d’exercer une activité professionnelle. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 août 2024, le préfet de la Nièvre conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- à titre principal, la lettre attaquée ne constitue pas une décision, susceptible de faire l’objet d’un recours ; 
- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées par une lettre du 14 août 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 23 septembre 2024, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611‑11‑1 du code de justice administrative. 
 
La clôture de l’instruction a été fixée au 30 septembre 2024 par une ordonnance du même jour. 
 
Le préfet de la Nièvre a produit, à la demande du tribunal, des pièces complémentaires, enregistrées les 10 juillet et 29 septembre 2025, qui ont été communiquées dans les conditions prévues par les dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative. 
 
Vu : 
- l’ordonnance n° 2401428 du 24 mai 2024 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ; 
- les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- le code civil ; 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 ; 
- le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 ; 
- le décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 ; 
- le décret n° 2014-1292 du 23 octobre 2014 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Hamza Cherief, 
- et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme C... A..., née le 22 mai 1997 aux Comores, et résidant à Mâcon en Saône-et-Loire, s’est vu délivrer le 31 mars 2023 un certificat de nationalité française par le directeur des services de greffe judiciaires du tribunal judiciaire de Mâcon. Elle a déposé le 9 mai 2023, auprès des services de la mairie de Mâcon, une demande de délivrance d’une carte nationale d’identité et d’un passeport. Par une lettre du 23 juin 2023, le préfet de la Nièvre l’a informée qu’il avait décidé de surseoir à la délivrance des titres sollicités, ayant besoin d’un délai supplémentaire pour procéder à l’étude du dossier et obtenir des éléments complémentaires. Par une décision, en date du 27 juin 2025, ce préfet a rejeté la demande de délivrance d’un passeport et d’une carte nationale d’identité aux motifs tirés de ce que l’acte de naissance produit ne respecte pas les dispositions de loi comorienne sur l’état civil et que les vérifications effectuées permettent d’émettre un doute sérieux sur l’identité et la réalité de la filiation de Mme B... A.... Par la présente requête, celle-ci demande l’annulation de la lettre du 23 juin 2023.  
 
Sur la recevabilité et la portée des conclusions :  
 
En premier lieu, d’une part, aux termes du premier alinéa de l’article 4 du décret du 30 décembre 2005 relatif aux passeports : « Le passeport est délivré, sans condition d'âge, à tout Français qui en fait la demande. ». Aux termes du premier alinéa de l’article 2 du décret du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d’identité : « La carte nationale d'identité est délivrée sans condition d'âge à tout Français qui en fait la demande. ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation. » Aux termes de l’article L. 231-5 du même code : « Eu égard à l'objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l'application de l'article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres. » Aux termes de l’article premier du décret du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut acceptation » ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « En application des articles L. 231-5 et L. 231-6 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé pendant deux mois par l'administration vaut décision de rejet pour les demandes dont la liste figure en annexe du présent décret. » Selon l’article 2 du même décret : « Pour les demandes mentionnées à l'article 1er du présent décret, l'annexe du présent décret fixe, lorsqu'il est différent du délai de deux mois, le délai à l'expiration duquel, en application des articles L. 231-5 et L. 231-6 du code des relations entre le public et l'administration, la décision de rejet est acquise. » Il résulte de l’annexe de ce décret que le silence gardé par l’administration pendant deux mois sur une demande de délivrance d’un passeport ou d’une carte nationale d’identité fait naître une décision implicite de rejet. 
 
La lettre du 23 juin 2023 se borne à avertir Mme B... A... que les services préfectoraux procèdent à une instruction approfondie de la demande de carte nationale d’identité et de passeport, formée le 9 mai 2023, en raison du souhait de ces services d’obtenir des éléments complémentaires pour procéder à l’étude de la demande, et qu’il a été en conséquence décidé de surseoir à la délivrance de ces titres. Une telle lettre constitue une mesure préparatoire et n’a pas le caractère d’une décision faisant grief, susceptible de donner lieu à un recours pour excès de pouvoir, comme le soutient à juste titre le préfet de la Nièvre. Par suite, les conclusions dirigées contre la lettre du 23 juin 2023 sont irrecevables et doivent être, pour ce motif, rejetées. 
 
Néanmoins, une telle lettre, qui est intervenue avant l’expiration du délai, à l’issue duquel une décision implicite de rejet est susceptible de naître, n’a pas pour effet de faire obstacle, contrairement à ce que soutient ce préfet, à l’intervention d’une telle décision. Eu égard à la portée de l’argumentation développée par la requérante, qui mentionne explicitement la naissance d’une telle décision, sa requête, afin de lui donner une portée utile, doit être regardée comme dirigée contre la décision implicite de rejet née du silence du préfet de la Nièvre sur la demande du 9 mai 2023 de Mme B... A.... 
 
En deuxième lieu, si le silence gardé par l'administration sur une demande fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde.  
 
Il résulte de ce qui vient d’être dit aux points 5 et 6 du présent jugement que les conclusions de la requête doivent être regardées comme dirigées contre la décision explicite du 27 juin 2025, par laquelle le préfet de la Nièvre a rejeté la demande de carte nationale d’identité et de passeport de Mme B... A.... 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En ce qui concerne la légalité externe :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article premier du décret du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l’État : « La délégation de gestion est l'acte par lequel un ou plusieurs services de l'Etat confient à un autre service de l'Etat, pour une durée limitée éventuellement reconductible, la réalisation, pour leur compte, d'actes juridiques, de prestations ou d'activités déterminées concourant à l'accomplissement de leurs missions. ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « La délégation de gestion fait l'objet d'un document écrit qui précise la mission confiée au délégataire, les modalités d'exécution financière de la mission ainsi que les obligations respectives des services intéressés. / Ce document fixe les conditions dans lesquelles il est rendu compte de l'exécution de la délégation. / La délégation de gestion est publiée. ». Aux termes de l’article 2 du décret du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d’identité, celle-ci est délivrée ou renouvelée par le préfet ou le sous-préfet. De même, l’article 9 du décret 30 décembre 2005 relatif aux passeports prévoit également que le passeport est délivré ou renouvelé par le préfet ou le sous-préfet.  
 
Aux termes de l’article premier de la convention de délégation de gestion en matière de cartes nationales d’identité et de passeports du 22 mars 2017, conclue notamment entre le préfet de Saône-et-Loire délégant et le préfet de la Nièvre délégataire : « En application de l’article 2 du décret du 14 octobre 2004 susvisé, les délégants confient au délégataire, en leur nom et pour leur compte, dans les conditions ci-après précisées, la réalisation des prestations définies à l’article 2. / (…) La délégation de gestion porte sur l’instruction des demandes de passeports et de cartes nationales d’identité déposées dans les départements de (…) Saône-et-Loire (…) et sur les actes juridiques liés à leur délivrance ou leur refus. ». Aux termes de l’article 2 de cette convention : « Le délégataire assure pour le compte de chaque délégant les actes suivants : / (…) – lorsque la demande ne répond pas aux conditions prévues par les décrets du 22 octobre 1955 et du 30 décembre 2005 susvisé, il prend la décision de refus et la notifie au demandeur ; / (…) - il statue sur ces demandes (…) ». 
Il résulte de la combinaison des dispositions et stipulations précitées que, contrairement à ce que soutient Mme B... A..., le préfet de la Nièvre était compétent pour statuer sur sa demande de carte nationale d’identité et de passeport. 
 
En deuxième lieu, par un arrêté du 13 juin 2025, référencé 58-2025-06-13-00008, régulièrement publié le même jour au recueil des actes administratifs n° 58-2025-162, le préfet de la Nièvre a donné délégation de signature à M. Ludovic Pierrat, secrétaire général de la préfecture de la Nièvre, à l’effet de signer tous arrêtés, décisions, circulaires, rapports, correspondances et documents relevant des attributions de l’État dans le département à l’exception d’actes limitativement énumérés, au nombre desquels ne figure pas la décision en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée, qui manque en fait, doit être, pour ce motif, écarté. 
 
En troisième lieu, aux termes des trois premiers alinéas de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». 
 
Il ressort des termes mêmes de la décision attaquée qu’elle est motivée en droit par la citation de l’article 47 du code civil ainsi que par la mention du décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d’identité et du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports. Elle est également motivée en fait par les circonstances selon lesquelles l’acte de naissance produit par Mme B... A... ne respecte pas les dispositions de la loi comorienne sur l’état civil, en particulier ses articles 10, 16 et 33, et ces non-conformités génèrent un doute sérieux sur son identité et sur la réalité de sa filiation. Dès lors, la décision attaquée comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation, qui manque en fait, doit, pour ce motif, être écarté. 
 
En ce qui concerne la légalité interne :  
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article 18 du code civil : « Est français l'enfant dont l'un des parents au moins est français. ». Aux termes du premier alinéa de l’article 310-3 du même code, dans sa rédaction alors applicable : « La filiation se prouve par l'acte de naissance de l'enfant, par l'acte de reconnaissance ou par l'acte de notoriété constatant la possession d'état. ». Aux termes de l’article 30 de ce code : « La charge de la preuve, en matière de nationalité française, incombe à celui dont la nationalité est en cause. / Toutefois, cette charge incombe à celui qui conteste la qualité de Français à un individu titulaire d'un certificat de nationalité française délivré conformément aux articles 31 et suivants. ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article 47 du code civil : « Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité. Celle-ci est appréciée au regard de la loi française. ». Il résulte de ces mêmes dispositions que la force probante d’actes d’état civil étrangers peut être combattue par tout moyen, notamment au vu de données extérieures, le juge formant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties. 
 
Enfin, l’article 2 du décret du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d’identité dispose que : « La carte nationale d'identité est délivrée sans condition d'âge à tout Français qui en fait la demande. / Elle est délivrée ou renouvelée par le préfet ou le sous-préfet. / (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article 4 du décret du 30 décembre 2005 relatif aux passeports : « Le passeport est délivré, sans condition d'âge, à tout Français qui en fait la demande. ». 
 
Pour l’application des dispositions citées aux points précédents, il appartient aux autorités administratives, qui ne sont pas en situation de compétence liée, de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que les pièces produites à l’appui d’une demande de carte nationale d’identité ou d’un passeport sont de nature à établir l’identité et la nationalité du demandeur. Seul un doute suffisant sur l'identité ou la nationalité de l'intéressé peut justifier le refus de délivrance ou de renouvellement de passeport ou de carte nationale d’identité. 
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que l’acte de naissance produit par Mme B... A..., mentionnant sa filiation, à l’appui de sa demande de certificat de nationalité française, comporte des dates en chiffres, en méconnaissance de l’article 10 de la loi comorienne sur l’état civil, que cet acte ne mentionne pas l’heure des faits qu’il constate en méconnaissance de l’article 16 de la même loi et qu’il ne mentionne pas davantage le domicile de son père, en méconnaissance de l’article 33 de cette loi. Le préfet a déduit de la méconnaissance des articles 10, 16 et 33 de la loi comorienne sur l’état civil l’absence de force probante de l’acte de naissance et a, par ailleurs, relevé que cet acte n’avait pas fait l’objet d’une légalisation et qu’aucune demande d’authentification n’a été sollicitée auprès des autorités consulaires françaises. Le préfet a en outre, lors de l’instruction de la demande de la requérante, rassemblé des indices lui permettant de suspecter l’existence d’une fraude, à savoir la reconnaissance par le père putatif de huit autres enfants, issus de quatre mères différentes, toutes de nationalité étrangère, les incohérences dans le parcours de Mme B... A... et l’absence de certaines mentions sur le certificat de nationalité française délivré. Le préfet de la Nièvre produit, par ailleurs, un courrier électronique du service « fraude » de l’ambassade de France soulignant qu’il n’existe aucun acte de reconnaissance ni aucun mariage des parents, que le lien de filiation n’est, par conséquent, pas établi, l’acte de naissance ayant, en outre, fait l’objet d’un refus de transcription par une décision du 25 septembre 2025, alors que le certificat de nationalité française a fait l’objet d’une procédure de contestation en date du 15 septembre 2025. Par suite, eu égard à l’ensemble de ces constats, et alors que le mode opératoire, consistant à faire établir par un centre d’état civil comorien un acte de naissance régulier dans la forme, où le père ou la mère est français, puis à faire établir une carte nationale d’identité française ou un passeport reprenant ces informations était connu, le préfet de la Nièvre, à qui il appartenait de faire échec à cette fraude n’a pas commis d’erreur de droit, contrairement à ce que soutient la requérante, ni fait une inexacte application des dispositions citées aux points 14 à 16 du présent jugement et a pu légalement refuser, pour ce motif, la délivrance de la carte nationale d’identité et du passeport sollicités par Mme B... A.... 
 
En deuxième lieu, il résulte de ce qui vient d’être exposé que, Mme B... A... ne justifiant pas du lien de filiation qu’elle allègue avec un parent de nationalité française, elle ne peut être regardée comme une ressortissante de nationalité française. Elle ne peut dès lors se prévaloir de la liberté de circulation vers d’autres pays, garantie par la possession d’un passeport, ou le cas échéant d’une carte nationale d’identité, aux ressortissants français. Par suite, le moyen tiré de l’atteinte à sa liberté d’aller et venir ne saurait être accueilli.  
En troisième lieu, il résulte de ce qui vient d’être exposé que, Mme B... A... ne justifiant pas du lien de filiation qu’elle allègue avec un parent de nationalité française, elle ne peut être regardée comme une ressortissante de nationalité française. Or, l'exercice des droits et libertés dont peuvent jouir les étrangers sur le territoire français est subordonné à la régularité de leur entrée et de leur séjour au regard des lois et règlements et des conventions internationales applicables. Eu égard à l'irrégularité de sa situation, son titre de séjour ayant expiré le 15 septembre 2023, Mme B... A... ne saurait prétendre au libre exercice d'une profession sur le territoire français. Dès lors, le moyen tiré de ce que la décision préfectorale attaquée aurait porté atteinte à la liberté du travail doit être écarté. 
 
En quatrième lieu, une décision de rejet d’une demande de carte nationale d’identité ou de passeport est, par elle-même, dépourvue d’effet sur la présence sur le territoire français ou sur les liens de la personne concernée avec les membres de sa famille. Ainsi, la requérante ne peut utilement soutenir que la décision attaquée méconnaîtrait les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté. 
 
En cinquième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée est dépourvu des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... A... n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 27 juin 2025, par laquelle le préfet de la Nièvre a rejeté sa demande de délivrance d’une carte nationale d’identité et d’un passeport. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :  
 
Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de Mme B... A..., n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent également être rejetées. 
 
Sur les conclusions relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme B... A... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... A... et au ministre de l’intérieur. 
 
Copie en sera adressée au préfet de la Nièvre et, pour information, au préfet de Saône-et-Loire. 
 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 17 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Nicolet, président, 
Mme Hascoët, première conseillère, 
M. Cherief, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
 
H. Cherief 
 
Le président, 
 
 
 
 
 
Ph. Nicolet 
La greffière, 
 
 
 
 
 
L. Curot 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition, 
La greffière,