TA13 · 8ème chambre — 21 mai 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I) Par une requête, enregistrée le 30 mars 2022 sous le n° 2202726, et un mémoire, enregistré le 27 novembre 2023, Mme D B, représentée par Me Papapolychroniou, demande au tribunal ; dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avis des sommes à payer émis le 3 février 2022 à son encontre par la ville de Marseille, d'un montant de 1 669,44 euros, au titre d'un trop-perçu sur son salaire de janvier 2022, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux du 23 mars 2022 ; 
 2°) de la décharger totalement de l'obligation de payer correspondante ; 
 3°) d'enjoindre à la ville de Marseille de lui rembourser le montant prélevé sur sa rémunération dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte qu'il plaira à la juridiction de fixer ; 
 4°) à titre subsidiaire, de condamner la ville de Marseille à lui verser une indemnité de 1 669,44 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de sa demande préalable et de leur capitalisation ; 
 5°) de mettre à la charge de la ville de Marseille la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - aucune fiche de paie ne lui a été établie pour le mois de janvier 2022 ; 
 - ni le titre litigieux ni aucun autre document qui lui a été adressé n'indiquent suffisamment les bases de la liquidation de la créance ; 
 - aucun salaire ne lui a été versé pour janvier 2022 ; 
 - l'indemnité de résidence et l'indemnité inflation ne lui ont pas été versées en janvier 2022 alors qu'elles sont de droit ; 
 - l'administration a retenu, au titre des indemnités journalières de la sécurité sociale indues, 667,75 euros de plus que la somme qu'elle a effectivement perçue ; 
 - l'administration, qui a maintenu des paiements indus et a tardé à régulariser sa situation, a été négligente et a commis une faute alors qu'elle-même était de bonne foi ; 
 - elle a subi un trouble dans ses conditions d'existence qui devra être indemnisé à hauteur de 1 669, 44 euros avec intérêts légaux et capitalisation. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 1er décembre 2023 et 20 janvier 2025, la ville de Marseille conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - s'agissant des conclusions à fin d'annulation, le moyen tiré de l'illégalité externe du titre est irrecevable car tardif en application de la jurisprudence Intercopie ; 
 - le moyen d'illégalité interne soulevé n'est pas fondé ; 
 - s'agissant des conclusions aux fins de décharge, d'injonction et d'indemnisation, celles-ci, qui contreviennent au principe de l'immutabilité des conclusions et n'ont été formées que le 27 novembre 2023, sont irrecevables ; 
 - elle n'a commis aucune faute. 
 Par courrier du 16 avril 2025, les parties ont été informées de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur deux moyens relevés d'office, l'un tiré de l'incompétence du juge administratif pour connaître d'une contestation quant à l'existence d'une créance tenant à un absence de césure d'indemnités journalières, dans son montant et son exigibilité, un tel litige relevant par nature du contentieux de la sécurité sociale et ressortissant, à ce titre, à la seule compétence du juge judiciaire ( Tribunal des conflits n° 3699, 2 mars 2009, Mme A c/ Ministre de l'agriculture et de la pêche), le second tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de rembourser à Mme B le montant prélevé sur sa rémunération dès lors qu'il s'agit d'une injonction demandée à titre principal. 
 Des observations présentées pour Mme B en réponse à ces moyens relevés d'office ont été enregistrées et communiquées le 25 avril 2025. 
 II) Par une requête, enregistrée le 10 mars 2024 sous le n° 2402357, et un mémoire, enregistré le 27 novembre 2023, Mme D B, représentée par Me Papapolychroniou, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la ville de Marseille à lui verser une indemnité de 1 669,44 euros en réparation du préjudice subi dans ses conditions d'existence du fait de la demande fautive de reversement de ce même montant, au titre d'un indu de traitement, cette indemnité devant être assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de sa demande préalable et anatocisme ; 
 2°) de mettre à la charge de la ville de Marseille la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle a été sommée de reverser la somme de 1 669,44 euros par la ville de Marseille qui lui a notifié un avis de sommes à payer émis le 3 février 2022 irrégulier compte tenu de l'insuffisante indication des bases de la liquidation et des incohérences et incertitudes quant aux montants ; elle a subi des retenues considérables sur ses paies de décembre 2021 et janvier 2022 alors qu'elle ne bénéficie que d'un petit traitement et qu'elle était à l'époque hospitalisée ; 
 - la ville de Marseille, qui lui a maintenu son traitement indu sans opérer de vérification et qui a tardé à régulariser sa situation, a commis une négligence constitutive d'une faute de service de nature à engager sa responsabilité ; 
 - elle a été contrainte de reprendre son travail le 12 avril 2022 pour être finalement placée en congé de maladie à compter du 31 mai 2022 en étant privée de ressource mais néanmoins dans l'obligation de s'acquitter de l'impôt ; 
 - ayant été de bonne foi, elle a droit à la réparation intégrale des troubles subis dans son existence, celle-ci correspondant à la somme de 1 669,44 euros. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 décembre 2024 et 20 janvier 2025, la ville de Marseille conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - elle n'a commis aucune faute en émettant l'avis de sommes à payer litigieux ; 
 - les trop-perçus et le délai mis pour procéder à leur remboursement ont été d'une durée très brève dans la mesure où l'avis de sommes à payer de février 2022 vise la période de janvier 2022. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Forest, 
 - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Papapolychroniou, représentant Mme B, et de Mme C pour la ville de Marseille. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Engagée comme contractuelle par la ville de Marseille, Mme B est affectée au service finances du bataillon de marins-pompiers de Marseille en qualité de logisticienne. Elle a été placée en congé de maladie ordinaire du 3 novembre 2021 au 11 avril 2022. Estimant Mme B redevable à son égard d'une somme de 4 478,59 euros, correspondant à 2 895,97 euros d'indemnités journalières indues, 1 401,11 euros de demi-traitement, 0,1 euros d'indemnité compensatrice de contribution sociale généralisée et 181,41 euros d'indemnité nourriture, la ville de Marseille ne lui a pas versé son traitement de janvier 2022, correspondant pour un plein traitement à 2 809,15 euros, et a émis à son encontre, le 3 février 2022, un avis de sommes à payer pour une somme de 1 669,44 euros correspondant à la différence entre 4 478,59 euros et son traitement à taux plein de janvier 2022. Par courrier du 23 mars 2022, la ville de Marseille a rejeté le recours gracieux en annulation ou en remise gracieuse de Mme B du 6 mars 2022 quant à cet avis de somme à payer. Le 7 novembre 2023, la requérante a adressé à l'administration une nouvelle demande de décharge de l'indu ainsi qu'une demande préalable indemnitaire visant à la réparation de son préjudice de 1 669,44 euros subi en raison de la répétition de l'indu. Mme B demande au tribunal d'annuler l'avis des sommes à payer du 3 février 2022 et la décision de rejet de son recours gracieux, de la décharger de l'obligation de payer la somme réclamée et d'enjoindre à l'administration de la rembourser du montant déjà prélevé sur sa rémunération. Elle demande également la condamnation de la ville de Marseille à lui verser une somme de 1 669,44 euros en réparation du préjudice subi dans ses conditions d'existence à la suite de cette réclamation fautive. 
 Sur la jonction : 
 2. Les requêtes susvisées n°s 2202726 et 2402357 présentées par Mme B concernent la situation d'une même agente et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur la compétence de la juridiction administrative concernant l'indu d'indemnités journalières : 
 3. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale : " Le contentieux général de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs : / 1° À l'application des législations et réglementations de sécurité sociale () ". Par ailleurs, l'article L. 142-8 du même code précise que : " Le juge judiciaire connaît des contestations relatives : / 1° Au contentieux de la sécurité sociale défini à l'article L. 142-1 / () ". Il résulte de ces dispositions que seules les juridictions judiciaires sont compétentes pour connaître des litiges auxquels donne lieu l'application de la législation relative à la sécurité sociale, sauf en ce qui concerne les litiges appartenant, par leur nature, à un autre contentieux. En ce qui concerne les agents de l'État et des collectivités publiques, le critère de la compétence des organismes du contentieux de la sécurité sociale est lié, non à la qualité des personnes en cause, mais à la nature même du différend.  
 4. Selon les articles L. 321-1 et L. 323-1 et suivants et L. 330-1 et suivants du code de la sécurité sociale, l'assurance maladie comporte pour l'assuré social le droit à une indemnité journalière s'il se trouve dans l'incapacité physique constatée par le médecin traitant, notamment du fait de maladie, de continuer ou de reprendre le travail ou s'il bénéficie de l'assurance maternité. Aux termes de l'article R. 323-11 du code de la sécurité sociale : " La caisse primaire de l'assurance maladie n'est pas fondée à suspendre le service de l'indemnité journalière lorsque l'employeur maintient à l'assuré, en cas de maladie, tout ou partie de son salaire ou des avantages en nature, soit en vertu d'un contrat individuel ou collectif de travail, soit en vertu des usages, soit de sa propre initiative. / Toutefois, lorsque le salaire est maintenu en totalité, l'employeur est subrogé de plein droit à l'assuré, quelles que soient les clauses du contrat, dans les droits de celui-ci aux indemnités journalières qui lui sont dues. / Lorsque, en vertu d'un contrat individuel ou collectif de travail, le salaire est maintenu en totalité ou en partie sous déduction des indemnités journalières, l'employeur qui paie tout ou partie du salaire pendant la période de maladie sans opérer cette déduction est subrogé de plein droit à l'assuré dans ses droits aux indemnités journalières pour la période considérée, à condition que le salaire maintenu au cours de cette période soit au moins égal au montant des indemnités dues pour la même période. / Dans les autres cas, l'employeur est seulement fondé à poursuivre auprès de l'assuré le recouvrement de la somme correspondant aux indemnités journalières, dans la limite du salaire maintenu pendant la même période. / () ".  
 5. En vertu des dispositions de l'article 12 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale, les prestations servies aux agents lorsqu'ils sont placés en congé de maladie ou de maternité sont déduites du plein ou demi-traitement maintenu par l'employeur. 
 6. Il résulte de l'instruction que la créance de 1 669,44 euros invoquée par la commune à l'appui du titre exécutoire en litige est partiellement fondée, ainsi qu'il a été exposé au point 1, sur un trop-perçu d'indemnités journalières de sécurité sociale versé durant la période de congés de maladie de l'intéressée lequel fait l'objet d'une contestation entre les parties. Alors que l'administration lui réclame à ce titre un montant de 2 895,97 euros, la requérante ne reconnaît avoir indûment perçu qu'une somme de 2 603,92 euros. Or, il résulte des dispositions exposées aux points 3 et 4 que lorsqu'un employeur public maintient le plein ou le demi-traitement d'un agent contractuel pendant un congé de maladie alors que celui-ci bénéficiait en outre d'indemnités journalières versées par l'assurance maladie, il est subrogé dans les droits de l'agent à ces indemnités de sécurité sociale. Si la collectivité employeur émet ensuite un titre exécutoire pour obtenir la récupération de ces indemnités auprès de son agent, la contestation par celui-ci de ce titre exécutoire est fondée sur les droits qu'il tient de sa qualité d'assuré social et, par suite, relève de la compétence des juridictions judiciaires. Par suite, les conclusions en annulation et en décharge du titre de perception du 3 février 2022 en tant qu'il porte sur un indu d'indemnités journalières réclamé à Mme B doivent être rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 Sur le surplus des conclusions de la requête : 
 En ce qui concerne le surplus des conclusions à fin d'annulation : 
 S'agissant de la fin de non-recevoir opposée par l'administration et tirée de la tardiveté du moyen d'illégalité externe : 
 7. Le moyen tiré, à l'appui de conclusions dirigées contre un état exécutoire, de l'illégalité de l'ordre de reversement auquel cet état donne force exécutoire, relève, quel que soit le vice invoqué, de la même cause juridique que les contestations relatives à la réalité de la créance. Dès lors, un requérant qui, dans le délai du recours contentieux, a présenté un moyen unique relatif à la réalité de la créance est recevable à présenter ultérieurement des moyens tirés de l'irrégularité de l'ordre de reversement. 
 8. L'administration fait valoir que le moyen tiré de l'insuffisance des bases de liquidation du titre de perception attaqué, qui n'a été soulevé que le 27 novembre 2023, soit au-delà du délai de recours contentieux, est irrecevable dès lors que la requête de Mme B du 30 mars 2022 ne comportait aucun moyen de légalité externe dirigé à l'encontre de ce titre. Il ressort toutefois des termes de la requête initiale de Mme B, enregistrée dans le délai de recours contentieux, que celle-ci a soulevé, dès le 30 mars 2022, un moyen tiré de ce que le titre litigieux serait entaché d'une erreur manifeste. La requérante ayant ainsi présenté dans le délai du recours contentieux un moyen relatif au bien-fondé de la créance en litige, elle était recevable à invoquer ultérieurement un moyen tiré du défaut de motivation de l'avis des sommes à payer. La fin de non-recevoir opposée par la ville de Marseille doit être écartée. 
 S'agissant de la légalité du titre du 3 février 2022 : 
 9. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de liquidation. () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 10. Il résulte de l'instruction que le titre de perception contesté, qui se borne à mentionner un trop perçu sur la paie de janvier 2022, ne précise nullement les bases et éléments de calcul de cette somme et ne se réfère, par ailleurs, à aucun document qui lui aurait été annexé ou qui aurait été précédemment adressé à Mme B et qui aurait permis à cette dernière d'en comprendre les modalités de calcul. Si la ville de Marseille mentionne un document établi pour janvier 2022 et qui détaillerait les bases de la liquidation, il résulte de l'instruction que, d'une part, l'administration n'établit pas l'avoir communiqué à la requérante au plus tard concomitamment au titre litigieux, Mme B indiquant, sans être contestée, avoir dû solliciter ce document à plusieurs reprises après l'émission du titre et ce document semblant dater du mois de juillet 2022, et que, d'autre part, ce document ne détaille pas les bases et éléments de calcul avec suffisamment de précision pour permettre à l'intéressée de vérifier et de contester sa créance. Dans ces conditions, le titre de perception du 3 février 2022 ne satisfaisant pas aux prescriptions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012, exposées au point précédent, Mme B est fondée à en demander l'annulation partielle pour défaut de motivation, ainsi que celle de la décision du 23 mars 2022 rejetant son recours administratif préalable. 
 En ce qui concerne le surplus des conclusions à fin de décharge : 
 11. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre. En statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 
 12. Eu égard au motif retenu, l'annulation du titre exécutoire en litige n'implique pas nécessairement la décharge des sommes réclamées, étant précisé que la ville de Marseille peut, si elle entend poursuivre le recouvrement de celles-ci, et si aucune règle de prescription n'y fait obstacle, émettre régulièrement et dans le respect de l'autorité de la chose jugée, sous le contrôle du juge, un nouveau titre exécutoire. Les conclusions à fin de décharge présentées par Mme B doivent par suite être rejetées sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée à leur encontre par la collectivité. 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de rembourser à Mme B le montant prélevé sur sa rémunération sont irrecevables, ainsi qu'en ont été informées les parties, dès lors qu'il s'agit d'une demande d'injonction formée à titre principal, la requérante n'ayant pas contesté la décision par laquelle l'administration a saisi sa rémunération de janvier 2022 sans établir de titre de perception. 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'indemnisation : 
 14. En premier lieu, toute illégalité est constitutive d'une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'administration. Saisi d'une demande indemnitaire, il appartient au juge administratif d'accorder réparation des préjudices de toute nature, directs et certains, qui résultent de cette illégalité. Le caractère direct du lien de causalité entre l'illégalité commise et le préjudice allégué ne peut cependant être retenu dans le cas où la décision est seulement entachée d'une irrégularité formelle ou procédurale, et que le juge considère, au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties devant lui, que la décision aurait pu être légalement prise par l'administration dans le cadre d'une procédure régulière, sauf préjudice spécifique lié à cette irrégularité formelle ou procédurale. 
 15. Si l'illégalité partielle du titre de perception du 3 février 2022 résultant de son insuffisance de motivation constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la ville de Marseille, l'existence d'un lien de causalité entre ce vice de légalité externe et les préjudices allégués n'est pas établie.  
 16. En second lieu, il résulte de l'instruction qu'alors que Mme B aurait dû être placée en situation de demi-traitement et ne plus percevoir certaines indemnités à compter du 22 décembre 2022, l'administration a opéré des retenues sur sa paie dès janvier 2022 et a émis un titre de perception dès le 3 février 2022 afin de rétablir la situation pécuniaire de l'intéressée, qui avait bénéficié à tort du versement de rémunérations calculées antérieurement sur la base d'un plein traitement ainsi que l'indemnité dite de nourriture. Mme B n'est ainsi pas fondée à soutenir que l'administration, qui a tiré les conséquences de son congé de maladie ordinaire après seulement quelques semaines, a fait preuve d'une négligence fautive. Si la requérante déplore, en outre, le fait d'avoir été contrainte de reprendre son travail le 12 avril 2022 et de se faire prescrire un arrêt de maladie à compter du 31 mai 2022 en étant privée de toute ressource tout en étant contrainte de s'acquitter de l'impôt, ces circonstances sont, en tout état de cause, sans lien avec une éventuelle négligence de la collectivité dans le traitement de sa situation financière. 
 17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de                    non-recevoir opposée en défense à leur égard dans l'instance n° 2202726, que les conclusions indemnitaires présentées par Mme B doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés aux instances : 
 18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la ville de Marseille la somme totale de 1 000 euros à verser à Mme B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 D E C I D E : 
 
 Article 1er : Les conclusions en annulation et en décharge du titre de perception du 3 février 2022 en tant qu'il porte sur un indu d'indemnités journalières réclamé à Mme B sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 Article 2 : Le titre de perception du 3 février 2022 et la décision du 23 mars 2022 rejetant le recours administratif préalable de Mme B sont annulés pour le surplus. 
 Article 3 : La ville de Marseille versera à Mme B une somme de 1 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B et à la ville de Marseille. 
 Délibéré après l'audience du 29 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère, 
 Mme Forest, première conseillère, 
 Assistées par Mme Faure, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé   
 H. Forest 
 La présidente, 
                 Signé 
 K. Jorda-Lecroq 
 La greffière, 
 Signé 
 N. Faure 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.  
 N°s 2202726