TA44 · 1ère Chambre — 29 janvier 2026

Vu les procédures suivantes : 
 
I) Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 février 2024 et le 13 février 2025 sous le n°2401579, la Société Française du Radiotéléphone (SFR), représentée par Me Bidault, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 26 décembre 2023 par lequel la maire de Nantes s’est opposée à l’installation d’une station relais de téléphonie mobile sur un immeuble sis 145 route de Vertou à Nantes ; 
 
2°) d’enjoindre à la commune de Nantes de délivrer, à titre principal, une décision de non-opposition, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer la demande, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du présent jugement, et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
La société soutient que :  
- la décision est entachée d’une erreur de droit au regard des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et de celles de l’article B.2.1 des dispositions générales du règlement écrit du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole, dès lors que la commune n’a pas apprécié la qualité du site, n’apporte aucune précision quant au caractère ou à l’intérêt supposé de l’environnement du projet, et que le projet ne porte pas atteinte à l’intérêt ou au caractère des lieux avoisinants ; 
- la décision est insuffisamment motivée ; 
- elle n’avait pas à solliciter un permis de démolir. 
  
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 août 2024, la commune de Nantes, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ; 
- la commune était tenue de s’opposer au projet, en l’absence de permis de démolir préalable. 
 
 
Par une intervention volontaire, enregistrée le 22 février 2024, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, s’associe aux conclusions de la société SFR tendant l’annulation de l’arrêté du 26 décembre 2023 et demande au tribunal d’enjoindre à la commune de Nantes de délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. 
 
 
II) Par une requête enregistrée le 26 février 2024 sous le n° 2402935, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 26 décembre 2023 par lequel la maire de Nantes s’est opposée à la construction d’une station relais de téléphonie mobile sur un terrain sis 145 route de Vertou à Nantes ; 
 
2°) d’enjoindre à la commune de Nantes de délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La société soutient que : 
- la compétence du signataire de la décision attaquée n’est pas établie ; 
- la décision est entachée d’une erreur de droit, dès lors que la commune s’est fondée sur l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme alors que les dispositions de l’article B. 2. 1 du règlement écrit du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole posent des exigences qui ne sont pas moindres ; 
- la maire de Nantes a fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ainsi que des dispositions de l’article B. 2. 1 du règlement écrit du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole dès lors qu’elle n’a pas caractérisé la qualité du site d’implantation ;  
- la décision est entachée d’une erreur d’appréciation, le projet ne portant pas atteinte aux lieux avoisinants. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mai 2024, la commune de Nantes conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ; 
- la commune était tenue de s’opposer au projet, en l’absence de permis de démolir préalable. 
 
 
Par une intervention volontaire, enregistrée le 12 février 2025, la société SFR, représentée par Me Bidault, s’associe aux conclusions de la société Free Mobile tendant l’annulation de l’arrêté du 26 décembre 2023 et demande au tribunal d’enjoindre à la commune de Nantes, à titre principal, de délivrer une décision de non-opposition ou, à titre subsidiaire, de réexaminer la demande, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du présent jugement, et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
- les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Auriau, substituant Me Vic, représentant la commune de Nantes. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La Société Française du Radiotéléphone (SFR), la société Cellnex France et la société Free Mobile ont déposé le 10 octobre 2023 une déclaration préalable de travaux en vue de l’installation d’une station relais de téléphonie mobile sur un immeuble sis 145 route de Vertou à Nantes, sur un terrain cadastré section DH numéro 257, en zone Umc du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole. Par un arrêté du 26 décembre 2023, dont les sociétés requérantes demandent l’annulation, la maire de Nantes s’est opposée aux travaux déclarés. 
 
Sur la jonction : 
 
Les requêtes nos 2401579 et 2402935 présentées par la société SFR et la société Free Mobile ont fait l’objet d’une instruction commune et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu, par suite, de les joindre pour qu’il y soit statué par un seul jugement. 
 
Sur les interventions :  
 
Eu égard à la nature et à l’objet du litige, qui concerne une déclaration préalable de travaux déposée en commun par les deux sociétés, la société Free Mobile justifie d’un intérêt à intervenir à l’appui de la requête de la société SFR dans la requête n° 2401579. Pour le même motif, la société SFR justifie d’un intérêt à agir à l’appui de la requête de la société Free Mobile dans la requête n° 2402935. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
Pour s’opposer à la déclaration préalable déposée par les sociétés requérantes, la maire de Nantes s’est fondée sur le motif tiré de ce que le projet ne respectait pas les dispositions des articles B.1.1.2, 4. B.2.2. et 4 B.2.1 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme métropolitain, ainsi que celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, le projet étant de nature, notamment par sa volumétrie et la présence de plateformes techniques et d’antennes d’une hauteur minimum de 2,50 mètres, à ne pas s’intégrer harmonieusement au cadre bâti de la ville et à son patrimoine. 
 
En premier lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». Aux termes de l’article 4 B.2.1 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». Ces dernières dispositions ont le même objet que celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c’est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole que doit être appréciée la légalité de l’arrêté attaqué 
 
Si les constructions projetées portent atteinte aux paysages urbains et naturels environnants, l’autorité administrative compétente doit refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage urbain ou naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier la qualité du site urbain ou naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 
Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l’impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l’ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d’autres législations. 
 
D’une part, la décision attaquée ne procède à aucune appréciation de la qualité du site urbain dans lequel doivent être installées la station relais en litige, et se borne à faire référence à l’absence d’intégration harmonieuse de la construction au cadre bâti de la ville et à son patrimoine, sans évaluer l’impact de la construction projetée sur le secteur d’implantation du projet. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que l’immeuble sur lequel doivent être installées les antennes est situé dans un quartier composé de constructions hétérogènes, sans qualité urbaine particulière. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le paysage urbain environnant le projet présenterait un intérêt ou des caractéristiques particuliers auxquels le projet d’implantation des antennes relais porterait une atteinte significative. Au surplus, les antennes-relais du projet en cause seront dissimulées par un bardage situé sur la toiture de l’immeuble, et ne seront ainsi pas visibles depuis l’espace public. Si la commune de Nantes soutient que la présence de ce bardage aura pour effet d’augmenter de façon significative la hauteur de la construction existante et d’accentuer la différence de gabarit entre ce bâtiment et les constructions avoisinantes, en l’espèce des pavillons en R+1, il ressort des pièces du dossier que l’immeuble supportant les antennes sera seulement surélevé de deux mètres, et que cette augmentation modérée de la hauteur de l’immeuble n’est pas susceptible de porter atteinte au paysage urbain environnant. Dès lors, en s’opposant aux travaux déclarés pour ce motif, la maire de Nantes a fait une inexacte application des dispositions de l’article 4 B.2.1 des dispositions générales. 
 
En deuxième lieu, le motif tiré de ce que le projet méconnaîtrait les dispositions de l’article B 2.2 des dispositions générales de ce règlement, relatives à l’insertion des constructions nouvelles dans leur environnement concernant les façades, les matériaux utilisés et le couronnement, est dépourvu de toute précision 
 
En troisième lieu, si la décision attaquée mentionne également la contrariété du projet aux dispositions de l’article B.1.1.2 du règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole applicables à toutes les zones, relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, ce motif, dépourvu de toute précision, est en tout état de cause infondé, ces dispositions n’étant pas applicables à l’installation d’antennes relais sur une toiture. 
 
Néanmoins, nonobstant les dispositions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
Pour établir que l’arrêté s’opposant à la déclaration préalable était légal, la commune de Nantes fait valoir que les sociétés requérantes auraient dû déposer une demande de permis de démolir, conformément à l’article R. 421-27 du code de l’urbanisme, dès lors que le projet implique la démolition de conduits de cheminée. 
 
Aux termes de l’article R. 421-27 du code de l’urbanisme : « Doivent être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction située dans une commune ou une partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instituer le permis de démolir. ». Il résulte des dispositions précitées que doivent être précédés d’un permis de démolir, lorsque la localisation de la construction l’exige en vertu des articles R. 421-27 et R. 421-28 du code de l’urbanisme, des travaux impliquant la démolition totale d’un bâtiment ou la démolition d’une partie substantielle de celui-ci et le rendant inutilisable. 
 
Le permis de démolir a été institué dans la commune de Nantes par une délibération du 5 octobre 2007. Si l’installation des antennes-relais et de la plate-forme technique impose la démolition préalable des conduits de cheminée surmontant la toiture du bâtiment, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet porte atteinte au gros œuvre en impliquant la démolition partielle d’une partie substantielle de la construction existante ou aurait eu pour effet de rendre inutilisable tout ou partie de l’immeuble concerné. Par suite, le projet en litige n’est pas de nature à imposer la délivrance d’un permis de démolir préalablement à la réalisation des travaux. Il n’y a pas lieu, dès lors, de faire droit à la substitution de motif sollicitée par la commune de Nantes. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes sont fondées à demander l’annulation de la décision du 26 décembre 2023 par laquelle la maire de Nantes s’est opposée à leur déclaration préalable de travaux. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n’est de nature à fonder cette annulation. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte : 
 
D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / (…) ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / (…) ». 
 
Enfin, aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. ». Une autorisation de construire délivrée à la suite du réexamen ordonné en conséquence d’une mesure de suspension prise sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l’exécution de l’ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus, sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l’administration reprenne une décision de refus. 
 
En l’espèce, en exécution de l’injonction prononcée par le juge des référés du tribunal de céans le 29 février 2024, la maire de Nantes a pris un arrêté en date du 4 avril 2024 portant délivrance aux sociétés requérantes d’une décision de non-opposition à déclaration préalable. Cet arrêté, en vertu de ce qui vient d’être dit, présentait un caractère provisoire. Toutefois, les motifs du présent jugement, compte tenu des dispositions précitées de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, s’opposent à ce que cette autorisation d’urbanisme puisse être retirée et font obstacle à ce que le maire oppose un nouveau refus à la déclaration préalable déposée le 10 octobre 2023 par les sociétés requérantes. Par suite, la décision de non-opposition à déclaration préalable ne pouvant plus être regardée comme revêtant un caractère provisoire, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par les sociétés requérantes. Ces conclusions doivent ainsi être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, la somme que la commune de Nantes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 750 euros à verser à la société SFR et la somme de 750 euros à verser à la société Free Mobile à ce titre.  
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : L’intervention de la société Free Mobile dans la requête n°2401579 et l’intervention de la société SFR dans la requête n° 2402935 sont admises. 
 
Article 2 : La décision du 26 décembre 2023 par laquelle la maire de Nantes s’est opposée à l’installation d’une station relais de téléphonie mobile sur un immeuble sis 145 route de Vertou à Nantes est annulée. 
 
Article 3 : La commune de Nantes versera la somme de 750 euros à la société SFR et la somme de 750 euros à la société Free Mobile au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. 
 
 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société SFR, à la société Free Mobile et à la commune de Nantes. 
 
 
Délibéré après l'audience du 16 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Douet, présidente, 
Mme Malingue, première conseillère, 
M. Brémond, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2026. 
 
Le rapporteur, 
 
E. Brémond 
 
Le président, 
 
H. Douet 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
 
F. Lainé 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier,