TA69 · 4ème chambre — 30 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
I- Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 mars 2024 et le 8 juillet 2025 sous le n°2403089, la commune de Tassin-la-Demi-Lune, représentée par Me Petit, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 de la préfète du Rhône prononçant la carence définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022, fixant à 101 % le taux de majoration prévu par l’article L. 302-7 de ce code, et prononçant le transfert à l’Etat de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- l’arrêté est entaché d’un défaut de motivation ; 
- la décision prononçant la carence est entachée d’une erreur d’appréciation ; 
- elle méconnaît le principe d’égalité devant la loi ; 
- le taux de majoration du prélèvement fixé à 101% est disproportionné ; 
- le retrait de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme est irrégulier. 
 
Par des mémoires en défense enregistrés le 7 mars et le 23 juillet 2025, la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
II- Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 avril 2024 et le 8 juillet 2025 sous le n°2403813, la commune de Tassin-la-Demi-Lune, représentée par Me Petit, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 16 février 2024 de la préfète du Rhône en tant qu’il fixe le montant de la majoration visée à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation résultant de l’application de l’arrêté de carence du 27 décembre 2023 à la somme de 311 035,78 euros, affectée au fonds national des aides à la pierre visé à l’article L.435-1 de ce code ; 
 
2°) à titre subsidiaire de substituer le montant de la majoration prononcée à une plus juste proportion ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
l’arrêté du 16 février 2024 est illégal par voie de conséquence de l’illégalité de l’arrêté du 27 décembre 2023 de la préfète du Rhône prononçant la carence définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022 dont l’annulation sera nécessairement prononcée ; 
il est illégal par voie d’exception d’illégalité de l’arrêté du 27 décembre 2023 dès lors que : 
*cet arrêté est entaché d’un défaut de motivation ; 
*la décision prononçant la carence de la commune est entachée d’une erreur d’appréciation ; 
*elle méconnaît le principe d’égalité devant la loi ; 
*le taux de majoration du prélèvement fixé à 101% est disproportionné ; 
*le retrait de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme est irrégulier ; 
*ce retrait est inconventionnel au regard des dispositions de l’article 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale. 
 
Par des mémoires en défense enregistrés le 7 mars et le 23 juillet 2025, la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- la Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985 ; 
- le code de la construction et de l’habitation  
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Viallet, rapporteure, 
- les conclusions de Mme Guitard, rapporteure publique, 
-les observations de Me Pyanet représentant la commune de Tassin-la-Demi-Lune et celles de M. A... représentant la préfecture du Rhône. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté du 27 décembre 2023, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Tassin-la-Demi-Lune, a fixé à 101 % à compter du 1er janvier 2024 et pour une durée de trois ans le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement annuel prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code et a prononcé le transfert à l’Etat de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme, au motif que la commune n’a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2020-2022. La commune a formé un recours gracieux contre cet arrêté, rejeté le 18 mars 2024. Par un arrêté du 16 février 2024, la préfète de Rhône a fixé à la somme de 306 956,22 euros le montant du prélèvement visé à l’article L.302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 et à la somme de 311 035,78 euros le montant de la majoration visée à l’article L. 302-9-1 de ce code. Par la requête n°2403089, la commune de Tassin la Demi-Lune demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023, et par la requête n°2403813, la commune demande l’annulation de l’arrêté du 16 février 2024. 
 
Les requêtes nos 2403089 et 2403813 sont présentées par la même collectivité et présentent à juger des mêmes questions. Elles ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023 : 
 
D’une part, aux termes de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l'unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales. (…) » Aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l'échelle communale en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements mentionné au I de l'article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. » 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation : « I.- Une commission nationale est placée auprès du ministre chargé du logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, d'un membre de la juridiction administrative, d'un magistrat de la Cour des comptes ou d'un magistrat des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraire, d'un agent exerçant des fonctions d'inspection générale au sein de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l'habitat. Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. II.- Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. » 
 
Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. Eu égard à l'objet du texte, qui vise à la réalisation d'un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d'objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l'état d'avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l'absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d'une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l'objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient. 
 
Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant. 
 
En premier lieu, l’arrêté du 27 décembre 2023 mentionne, au visa notamment des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l'habitation, une réalisation de 99 logements sociaux sur la période triennale 2020-2022 alors que l'objectif global assigné à la commune de Tassin-la-Demi-Lune sur cette période était de 513 logements, soit un taux de réalisation de 19,30%. L’arrêté relève également que le bilan triennal recense 56% de logements en matière de prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou assimilés pour un objectif minimum fixé à 30%, et 10% de logements en matière de prêt locatif social (PLS) ou assimilés pour un objectif maximum fixé à 30%. Ainsi, l’arrêté en litige est suffisamment motivé en droit comme en fait, l’obligation de motivation n’obligeant nullement la préfète à retenir tous les éléments ou arguments soulevés par la commune au cours de la procédure contradictoire mais seulement ceux qu’elle juge pertinents pour asseoir en fait le constat de carence et fixer le taux de majoration. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, pour contester l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2023 par lequel la préfète a constaté sa carence, la commune de Tassin-la-Demi-Lune soutient d’abord que sa volonté d’atteindre les objectifs fixés a été entravée par la crise sanitaire, suivie d’une période d’inflation et d’un ralentissement de l’activité immobilière, ainsi que par l’organisation des élections municipales en 2020. S’il est vrai que la commission nationale a qualifié d’ambitieux les objectifs triennaux fixés aux communes déficitaires, cette conjoncture, à laquelle l’ensemble des communes ont été confrontées, ne saurait toutefois suffire à expliquer l’ampleur de l’écart entre l’objectif assigné à la commune de Tassin-la-Demi-Lune et ses réalisations de logements sociaux. La commune affirme ensuite que l’arrêté se fonde sur un inventaire ne comptabilisant pas toutes les opérations de construction mentionnées dans son courrier adressé à la préfète le 23 mai 2023. Toutefois, la préfète relève sans être sérieusement contestée que les logements locatifs sociaux recensés par la commune, tels que le terrain familial locatif des gens du voyage, ont été comptabilisés dans l’inventaire, et que les quatre logements de l’opération Alliade Habitat, comptabilisés dans le bilan triennal, ne rentreront dans l’inventaire qu’une fois livrés et conventionnés. Enfin, si la commune affirme que des projets de logements sociaux en cours de réalisation sur son territoire n’ont pas été pris en compte, elle se borne à renvoyer à des secteurs sur lesquels la ville a seulement engagé des discussions ou envisagé des opérations, sans justifier d’un calendrier prévisionnel ni du volume de production de logements sociaux. A cet égard, la préfète rappelle que le bilan triennal se base sur les logements financés entre 2020 et 2022, excluant ceux déjà comptabilisés sur la période antérieure. Dans ces conditions, et alors que le taux d’atteinte de ses objectifs est de seulement 19,30 %, la commune de Tassin-la-Demi-Lune n’est pas fondée à soutenir qu’en prononçant sa carence, la préfète aurait entaché sa décision d’une erreur d’appréciation.  
 
En troisième lieu, si la commune soutient que la sanction prononcée à son encontre méconnaît le principe d’égalité devant la loi, elle n’apporte aucun élément de nature à démontrer que des communes du département, placées dans une situation identique à la sienne, bénéficieraient d’un traitement différent. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 
En quatrième lieu, la préfète du Rhône a fixé à 101 % le taux de majoration opéré sur les ressources fiscales de la commune en application de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, ce taux de majoration ne pouvant être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements, soit 81% en l’espèce. Ce taux de 101% correspond au taux minimal de 81% majoré de 20 points par la préfète du Rhône selon les critères et barèmes fixés dans le cadrage régional visant à garantir l’équité de traitement des communes, pour tenir compte du rapport entre le nombre de logements sociaux comptabilisés sur la période triennale et le nombre de logements autorisés. 
 
La commune fait valoir que le taux de 101% retenu présente un caractère disproportionné. Toutefois, compte tenu de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022, de ce qui vient d’être exposé au point 8, et en l’absence d’éléments précis et datés permettant d’établir la réalité des difficultés alléguées tenant à la prescription de périmètres d’attente liés au projet de tramway TEOL, il résulte de l’instruction que ce taux de majoration n’est pas disproportionné à la gravité de la carence de la commune de Tassin-la-Demi-Lune dans la réalisation des objectifs assignés. En outre, il est loisible à la préfète du Rhône de déterminer le taux de majoration selon les critères et barèmes fixés dans le cadrage régional dès lors que ce taux demeure, comme en l’espèce, dans les limites fixées par la loi. Par suite, la commune n’est pas fondée à soutenir que le taux de majoration de 101% serait disproportionné. 
 
En dernier lieu, l’article 6 de l’arrêté en litige dispose que « les demandes d’autorisation d’urbanisme pour des constructions créatrices de logements, déposées à compter du 1er janvier 2024, qui seront instruites par la préfète du Rhône sont les suivantes : - permis de construire pour des projets de deux logements et plus, à l’exception des permis de construire valant division parcellaire ne comprenant que des maisons individuelles, - certificats d’urbanisme opérationnel, sur l’ensemble du territoire de la commune ». D’une part, si la commune de Tassin-la-Demi-Lune invoque une rupture d’égalité avec d’autres communes de la métropole de Lyon et du département du Rhône qui ne sont pas dessaisies de cette compétence alors qu’elles ne respectent pas davantage leurs obligations en matière de logements sociaux, il résulte cependant de l’instruction que chacune de ces communes se trouve dans une situation distincte. Ainsi, la commune de Tassin-la-Demi-Lune présente le 3ème déficit en logement social le plus élevé de la métropole de Lyon, et demeure toujours soumise aux obligations de rattrapage 23 ans après son entrée dans le dispositif de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. D’autre part, si les dispositions de l’article L.302-9-1 cité au point 3 précisent que « Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté », elles ne font toutefois pas obstacle à une reprise, comme en l’espèce, de la compétence en matière d’urbanisme sur l’ensemble du territoire communal. Par suite, le moyen tiré du retrait irrégulier de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme doit être écarté.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête n°2403089 à fin d’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023 doivent être rejetées. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 16 février 2024 : 
 
L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. En outre, l’exception d’illégalité d’un arrêté préfectoral constatant la carence d’une commune à l’encontre d’un autre arrêté dont il constitue le fondement, ne peut être soulevé que tant que cet arrêté constatant la carence n’est pas devenu définitif. 
 
En l’espèce, l’arrêté du 27 décembre 2023 constatant la carence de la commune de Tassin-la-Demi-Lune constitue le fondement de l’arrêté du 16 février 2024 en litige et n’est pas devenu définitif dès lors qu’il fait l’objet de l’instance n°2403089. Par suite, la commune est recevable à exciper de l’illégalité de l’arrêté du 27 décembre 2023. 
 
En premier lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 3 à 12, les moyens dirigés contre l’arrêté du 27 décembre 2023 doivent être écartés. 
 
En second lieu, aux termes de l’article 3 de la charte européenne de l’autonomie locale : « 1. Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. / 2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi ». 
 
Au soutien de son moyen contestant la substitution de la préfète du Rhône dans l’exercice du droit de préemption et dans l’instruction des autorisations d’urbanisme sur le territoire communal, la requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de l’article 3 de la charte précitée qui se borne à donner une définition de l’autonomie locale et ne comporte pas de dispositions prescriptives. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête n°2403813 à fin d’annulation de l’arrêté du 16 février 2024 doivent être rejetées ainsi que par voie de conséquence celles tendant à la substitution d’un montant de la majoration. 
 
Sur les frais liés au litige : 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans les deux instances, la partie perdante, la somme que réclame la commune de Tassin-la-Demi-Lune au titre des frais liés au litige. 
 
DECIDE : 
 
 
Article 1er : Les requêtes de la commune de Tassin-la-Demi-Lune sont rejetées. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Tassin-la-Demi-Lune et à la préfète du Rhône. 
 
Délibéré après l'audience du 15 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Clément, président, 
Mme Duca, première conseillère, 
Mme Viallet, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
M-L. VialletLe président, 
 
 
 
 
M. Clément 
La greffière, 
 
 
 
 
E. Seytre 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition, 
Un greffier,