TA21 · 2ème chambre — 27 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 décembre 2024 et le 8 mai 2025, la société civile d’exploitation agricole (SCEA) domaine Prieure Roch, représentée par la société civile professionnelle DGK avocats associés, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler le titre de perception n° 928313 du 10 juillet 2024 par lequel l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer lui a demandé le reversement d’une avance d’aide aux investissements vitivinicoles majorée de 5 % de pénalités d’un montant de 121 338,20 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours préalable obligatoire formé à l’encontre de cette décision ; 
 
2°) de décharger la SCEA domaine Prieure Roch de l’obligation de payer cette somme de 121 338,30 euros ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La SCEA domaine Prieure Roch soutient que la décision de reversement : 
- méconnaît les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors qu’elle n’est pas signée par son auteur ; 
- est entachée d’incompétence, dès lors que sa signataire ne dispose pas de délégation de signature et qu’elle ne dispose pas de la qualité de comptable ou d’ordonnateur public ;  
- est insuffisamment motivée, dès lors qu’elle n’indique pas les bases de liquidation ni les éléments de calcul de la créance en méconnaissance des dispositions de l’article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 et de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- est entachée d’un défaut d’examen particulier de sa situation ; 
- méconnaît l’article 98 du règlement de la commission européenne n° 555/2008 du 27 juin 2008, dès lors qu’elle n’a commis aucune faute ; 
- méconnaît l’article 11.1 de la décision du directeur général de FranceAgriMer du 8 octobre 2018, dès lors qu’une pénalité de 5 % lui a été imposée ; 
- méconnaît l’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration et l’article 12 de la décision du directeur général de FranceAgriMer du 8 octobre 2018, dès lors qu’elle justifie de circonstances exceptionnelles, que les travaux ont été retardés en raison de l’épidémie de coronavirus, qu’elle a été contrainte de solliciter un maintien dérogatoire de la licence du restaurant, et qu’il s’agit d’une première méconnaissance de la règlementation. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 mai 2025 et le 30 juin 2025, l’établissement FranceAgriMer conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- le moyen relatif à la disproportion de la pénalité est inopérant, dès lors que la mesure n’est pas une sanction ;  
- le moyen relatif au droit à l’erreur est inopérant ; 
- les autres moyens soulevés par la société domaine Prieure Roch ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées par une lettre du 12 mai 2025 que cette affaire était susceptible, à compter du 7 juillet 2025, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611‑11‑1 du code de justice administrative. 
 
La clôture d'instruction a été fixée au 19 février 2026 par une ordonnance du même jour. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le règlement (CEE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ; 
- le règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 ; 
- le règlement (UE) n°1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; 
- le règlement délégué (UE) 907/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les garanties et l’utilisation de l’euro ; 
- le règlement d’exécution (UE) n° 908/2014 de la Commission du 6 août 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
- la décision du directeur général de FranceAgriMer INTV-GPASV-2018-39 du 8 octobre 2018 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Pfister, 
- les conclusions de M. Bataillard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Faivre, substituant Me Kovac, représentant la société civile d’exploitation agricole (SCEA) domaine Prieure Roch. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société civile d’exploitation agricole (SCEA) domaine Prieure Roch dont le siège est à Premeaux-Prissey dans le département de la Côte-d’Or, a déposé le 6 février 2019 un dossier de demande d’aide communautaire aux investissements vitivinicoles auprès de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer, dont l’objet était l’acquisition de matériel de conditionnement et de préparation des vins. Par une décision d’éligibilité du 5 août 2018, la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a accordé à la SCEA domaine Prieure Roch une aide d’un montant maximal de 231 120,38 euros, correspondant à un montant de dépenses s’élevant à 770 401,27 euros. Dans ce cadre, la société a bénéficié le 29 août 2019 d’une avance d’un montant de 115 560,19 euros. Par une lettre de reversement du 11 juillet 2023, valant titre de recette, la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a demandé à la SCEA domaine Prieure Roch le reversement d’une somme de 121 338,20 euros, correspondant au montant de l’avance versée, majorée de 5 % de pénalités. A la suite du recours exercé par la SCEA domaine Prieure Roch, la directrice générale de l’établissement FranceAgriMer a retiré ce titre de recette par une décision du 16 février 2024. Par une lettre de reversement du 10 juillet 2024, valant titre de recette, la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a, à nouveau, demandé à la SCEA domaine Prieure Roch le reversement d’une somme de 121 338,20 euros, correspondant à l’avance perçue majorée d’une pénalité de 5 %, en se fondant sur la circonstance selon laquelle la SCEA domaine Prieure Roch n’a pas formé de demande de paiement de l’aide avant le 30 juin 2022, perdant ainsi le droit au bénéfice de l’aide notifiée. Le silence de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a fait naître une décision implicite de rejet du recours gracieux du 25 août 2024 de la société, dirigé contre ce titre de recette. Par sa requête, la SCEA domaine Prieure Roch demande au tribunal l’annulation du titre de recette du 10 juillet 2024 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
  
En ce qui concerne la régularité de la décision attaquée : 
  
En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ». Et aux termes de l’article D. 621-27 du code rural et de la pêche maritime : « Le directeur général de l'établissement est nommé par décret sur proposition du ministre chargé de l'agriculture. / Le directeur général : (…) 6° Est ordonnateur principal des recettes et des dépenses de l'établissement ; il peut désigner des ordonnateurs secondaires et, sur proposition de l'agent comptable, des comptables secondaires ; (…) Il peut déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité. / Les actes de délégation font l'objet d'une publication au Bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture. (…) ». 
 
Par une décision n° FranceAgriMer/Interventions/2022-08 du 23 novembre 2022, relative aux délégations de signature des agents de la direction Interventions, régulièrement publiée le 24 novembre 2022 au n° 48 du bulletin officiel du ministère chargé de l’agriculture, la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a donné délégation de signature à l’adjointe à la cheffe de l’unité « Investissement vitivinicole », pour tous les actes relevant de l’activité de l’unité et, en matière financière, pour tous les actes relevant de l’activité de l’unité pris sur le budget de l’Union. Par suite, et dès lors que la décision attaquée mentionne les nom, prénom et qualité de sa signataire, les moyens tirés du défaut de signature et de l’incompétence du signataire du titre de recette en litige, qui manquent en fait, doivent, pour ces motifs, être écartés. 
  
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions (…) 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (…) ». Et aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». 
 
Compte tenu des droits créés par la décision d’octroi de l’aide, la décision de refus de versement du solde doit être regardée comme refusant un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir, de même qu’en tant qu’elle ordonne la restitution de l’avance, elle doit être regardée comme imposant une sujétion. Elle devait donc, à ce titre, en application des dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, être motivée. 
 
En l’espèce, la décision en litige est motivée en droit par la mention des dispositions des articles 6.1, 7.1.2 et 11.1 de la décision du directeur général de FranceAgriMer INTV-GPASV-2018-39 du 8 octobre 2018 et par la circonstance de fait selon laquelle l’établissement public n’avait reçu aucune demande de paiement à la date du 30 juin 2022. Cette décision comporte donc les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Et il ne ressort ni des pièces du dossier ni des termes de la décision attaquée que l’établissement national FranceAgriMer se serait abstenu de procéder à un examen particulier de la situation de la SCEA domaine Prieure Roch avant de l’adopter.  Par suite, les moyens tirés du défaut de motivation de la décision en litige et d’examen de la situation particulière de la société requérante, qui manquent en fait, doivent être, pour ces motifs, écartés. 
 
En ce qui concerne le bien-fondé de la décision attaquée : 
  
En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article 48, intitulé « Champ d’application » du règlement d’exécution (UE) n° 908/2014 de la Commission du 6 août 2014 : « Le présent chapitre s’applique dans tous les cas où la législation agricole sectorielle prévoit une garantie, que le terme «garantie» soit utilisé ou non. ». Aux termes de l’article 55, intitulé « Acquisition », paragraphe 1, de ce règlement : « Lorsque l’autorité compétente a connaissance des éléments entraînant l’acquisition de la garantie en totalité ou en partie, elle demande sans tarder à l’intéressé le paiement du montant de la garantie acquise, ce paiement devant être effectué dans un délai maximal de 30 jours à compter du jour de la réception de la demande. (…). ». Aux termes de l’article 26 du règlement délégué (UE) 907/2014 de la Commission du 11 mars 2014 : « Les dispositions de la présente section s’appliquent dans tous les cas où une règlementation spécifique de l’Union prévoit qu’un montant peut être avancé avant qu’une obligation fixée pour obtenir une aide ou un avantage n’ait été remplie. ». Aux termes de l’article 27, paragraphe 2, de ce règlement : « Dès que le délai pour prouver le droit à l’octroi définitif du montant avancé a été dépassé sans que la preuve du droit soit fournie, l’autorité compétente applique immédiatement la procédure d’acquisition de la garantie. (…) ». Enfin, aux termes de l’article premier, paragraphe 2, du règlement (CEE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 : « Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. ». Aux termes de l’article 4 du même règlement : « 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l’avantage indûment obtenu : / - par l’obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus, / - par la perte totale ou partielle de la garantie constituée à l’appui de la demande d’un avantage octroyé ou lors de la perception d’une avance. / 2. L’application des mesures visées au paragraphe 1 est limitée au retrait de l’avantage obtenu augmenté, si cela est prévu, d’intérêts qui peuvent être déterminés de façon forfaitaire. / (…) 4. Les mesures prévues par le présent article ne sont pas considérées comme des sanctions. ». 
 
Aux termes de l’article 7.1.1 intitulé « Paiement d’une avance » de la décision INTV-GPASV-2018-39 du 8 octobre 2018 du directeur général de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer : « Le bénéficiaire peut demander à bénéficier d’une avance. / Si tel est le cas, elle est versée après notification de l’aide. Son montant est de 50% de l’aide octroyée, dans la limite du montant de la garantie fournie. Celle-ci doit être égale à 105% du montant de l’avance. ». Aux termes de l’article 10 de cette même décision intitulé « Non versement de l’aide ou reversement de l’indu » : « Dans tous les cas : / - si tout ou partie de l’avance a été indûment perçue, le bénéficiaire doit reverser le montant d’avance concerné majoré de 5% en application du règlement (UE) n°907/2014. La majoration de 5% ne s’applique pas en cas de force majeure dûment invoquée par le bénéficiaire de l’aide et reconnue par l’organisme payeur. / Les sommes indûment perçues (hors sanction et majoration sur avance) sont majorées des intérêts au taux légal calculés à compter de la date limite de remboursement imparti à l’opérateur (l’article 40 du règlement (UE) n°2016/1150) (…) ». Enfin, aux termes de l’article 7.4 de cette même décision, intitulé « Dossiers avec avances : transformation de l’avance en subvention – obligations de communication liées au versement de l’avance » : « Le droit définitif au montant avancé, payé en année N, doit être définitivement établi à la fin du deuxième exercice FEAGA suivant le versement de l’avance, c'est-à-dire au plus tard le 15 octobre de l’année N+2 suivant le paiement de cette avance. / Le droit au versement du montant avancé devient définitif lorsque le montant de l’aide correspondant aux dépenses éligibles et justifiées par des factures acquittées à cette date est au moins égal au montant de l’avance versée. / Dans l’hypothèse où aucune demande de paiement de solde n’est déposée dans le délai prescrit, ou si le montant d’aide établi sur la base des factures acquittées ne couvre pas le montant de l’avance versée à l’échéance des 2 ans telle que définie ci-dessus, le montant de l’avance non justifié est remboursé majoré d’une pénalité de 5%. / Il est précisé que la libération de la caution et la régularisation de l’avance peuvent intervenir, avant le 15/10 N+2, dans le cadre d’un paiement de solde correspondant à un montant de subvention supérieur au montant de l’avance. (…) ». 
 
Il résulte de la combinaison des dispositions précitées, d’une part, que l’absence de transmission par la société requérante de la demande de paiement, par ailleurs non contestée, est constitutive d’une irrégularité au sens de l’article premier du règlement (CEE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995, de nature à entraîner le retrait de l’avantage indu, ce qui ne constitue pas une sanction, conformément aux dispositions du dernier alinéa de l’article 4 de ce règlement, et d’autre part, que pour recevoir l’avance dont elle a bénéficié, la société requérante a dû cautionner sa demande d’une garantie bancaire à hauteur, en l’espèce, de 105 % du montant de l’avance. Cette majoration à hauteur de 5 % du montant de l’aide, qui est la conséquence de l’appréhension de la garantie fixée à 105 % du montant de l’avance consentie, ne constitue pas davantage une sanction. Par suite, les moyens tirés de la disproportion de la sanction, de son caractère automatique et de la méconnaissance, ce faisant, du principe de proportionnalité posé par l’article 98 du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008, doivent être écartés. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 6.1 de la décision INTV-GPASV-2018-39 du 8 octobre 2018 du directeur général de l’établissement FranceAgriMer : « On entend par date de fin de travaux la date d’émission de la dernière facture présentée dans le cadre de la demande de versement du solde de l’aide. / Pour tous les dossiers, les travaux prévus doivent être réalisés avant le 30 juin de la seconde année qui suit la notification de la prise en charge au titre de l’enveloppe financière (date de la dernière facture des fournisseurs émise conformément à la définition ci-après avant le 30 juin 2021 pour l’appel à projets 2019) ; cette date est prorogeable d’une année sur demande justifiée du porteur de projet (la preuve du démarrage des travaux dans un délai de 6 mois suivant la notification pourra être exigée pour apprécier la diligence du bénéficiaire). La demande de prorogation, doit être présentée auprès de FranceAgriMer au plus tard 2 mois avant la date limite de réalisation des travaux. / Dans des circonstances particulières dûment justifiées, après la première prolongation et avant son terme, d’autres demandes de prolongation pourront être introduites ; le délai de prolongation sera laissé à l’appréciation du Directeur général de FranceAgriMer. (…) ». Aux termes de l’article 12 de cette décision : « En cas de force majeure et/ou de circonstances exceptionnelles dûment invoquées, justifiées par le bénéficiaire de l’aide et reconnues par l’organisme payeur, il est dérogé aux sanctions fixées à l’article 11 ci-dessus et des prolongations de délais ou modifications de projet peuvent être accordées. / L’article 2§2 du règlement (UE) n°1306/2013 énumère de manière non limitative des situations pouvant être qualifiées de cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles. ». Et aux termes de l’article 2§2 du règlement (UE) n°1306/2013 : « (…) 2.   Aux fins du financement, de la gestion et du suivi de la PAC, peuvent notamment être reconnus comme cas de force majeure ou circonstances exceptionnelles les cas suivants: / a) le décès du bénéficiaire ; / b) l'incapacité professionnelle de longue durée du bénéficiaire; / c) une catastrophe naturelle grave qui affecte de façon importante l'exploitation; / d) la destruction accidentelle des bâtiments de l'exploitation destinés à l'élevage; / e) une épizootie ou une maladie des végétaux affectant tout ou partie du cheptel ou du capital végétal de l'agriculteur; / f) l'expropriation de la totalité ou d'une grande partie de l'exploitation pour autant que cette expropriation n'ait pu être anticipée le jour de l'introduction de la demande. ». 
 
La SCEA domaine Prieure Roch fait valoir que la décision de reversement de l’avance méconnaît les dispositions précitées de l’article 12 dès lors qu’elle justifie de circonstances exceptionnelles ayant concouru au report de la réception des travaux objet de l’aide. 
 
Toutefois, si la SCEA domaine Prieure Roch a transmis, le 9 décembre 2021 un état des dépenses réalisées au 15 octobre 2021 indiquant « Pour information, les travaux ne sont toujours pas terminés. La date de fin de réalisation des travaux est effectivement prorogée. » cette affirmation ne saurait être regardée comme répondant aux exigences de justification de l’article 6.1 précité. La requérante n’établit ni même n’allègue avoir transmis une autre demande relative à la prorogation de la date limite de réalisation des travaux, par ailleurs fixée au 30 juin 2021, dans les deux mois précédant cette date. 
 
Enfin, en se bornant à invoquer les retards pris dans la réalisation des travaux, prétendument dus à l’épidémie de Covid-19, sans toutefois produire aucun élément permettant d’imputer ces retards aux entreprises intervenant sur le chantier, ainsi que des « difficultés administratives » relatives à la nécessaire prorogation d’une licence IV, la SCEA domaine Prieure Roch n’établit pas que sa situation relevait de circonstances exceptionnelles ou d’un cas de force majeure justifiant, d’une part, la prorogation prévue à l’article 6.1 précité, et, d’autre part, la non-application de la majoration contestée. 
 
En dernier lieu, la société requérante ne peut utilement se prévaloir, d’une part, des dispositions de l’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors,  ainsi qu’il a été dit au point 9 du présent jugement, que la mesure contenue dans la décision attaquée ne constitue pas une sanction, et, d’autre part, de la méconnaissance de l’article 11.1 de la décision du directeur général de l’établissement FranceAgriMer du 8 octobre 2018 dès lors qu’il est établi qu’aucune demande de paiement n’a été transmise à FranceAgriMer. 
 
Il résulte de ce qui précède que la SCEA domaine Prieure Roch n’est pas fondée à demander l’annulation de la lettre de reversement du 10 juillet 2024, valant titre exécutoire, par laquelle l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a décidé du reversement d’une avance perçue sur une aide aux programmes d’investissements matériels assortie d’une majoration de 5 % pour un montant de 121 338,20 euros. 
 
Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCEA domaine Prieure Roch demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la SCEA domaine Prieure Roch est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SCEA domaine Prieure Roch et à l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer. 
 
 
 
 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 3 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Nicolet, président, 
M. Cherief, premier conseiller,  
Mme Pfister, conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2026. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
S. PFISTER 
 
Le président, 
 
 P. NICOLET 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
L. CUROT 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
  
Pour expédition, 
La greffière,