TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 4 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 23 février 2025, Mme D... C..., représentée par Me Vacher, demande à la juge des référés, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) de suspendre l’exécution de la décision du 3 février 2025 par laquelle la directrice de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Louise de la Vallière a prononcé à son encontre une suspension de la fonction publique hospitalière à compter du 1er mars 2025 pendant une durée de dix-huit mois ; 
 
2°) d’enjoindre à l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière de la réintégrer, sans délai, dans les effectifs, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de l’ordonnance à intervenir ; 
 
3°) d’enjoindre à l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière de tirer toutes les conséquences de cette réintégration en lui versant son traitement et en reconstituant ses droits à avancement ainsi qu’à retraite, et ce à compter du 7 février 2025, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de l’ordonnance à intervenir ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
Elle soutient que : 
- l’urgence est caractérisée dès lors que la décision affecte sa situation, en ce qu’elle la prive de toute ressource pendant dix-huit mois, et qu’elle aura produit l’ensemble de ces effets lorsque le tribunal se prononcera au fond ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité externe de la décision attaquée laquelle est entachée d’un défaut de motivation et de vices de procédure en l’absence d’information du droit de se faire assister par un conseil et compte tenu du refus d’assistance par un conseil ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité interne de la décision attaquée dès lors que la matérialité des faits reprochés n’est pas établie, que la sanction est disproportionnée et qu’elle a fait l’objet d’une volonté de nuire de la part de l’autorité hiérarchique. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mars 2025, l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Louise de la Vallière, représenté par Me Le Borgne conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme C... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que : 
- la condition d’urgence n’est pas satisfaite dès lors que Mme C... n’est pas privée de la possibilité de travailler et il n’est pas établi qu’elle ne dispose pas d’épargne lui permettant de subvenir au moins partiellement à ses besoins et à ceux de sa fille ; 
- il n’existe aucun doute quant à la légalité de la décision attaquée. 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête enregistrée le 23 février 2025 sous le n° 2500882 par laquelle Mme C... demande l’annulation de la décision attaquée. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Le président du tribunal a désigné Mme B... pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Au cours de l’audience publique tenue le 3 mars 2025 à 13h30 en présence de Mme Boisgard, greffière d’audience, Mme B... a lu son rapport et a informé les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, qu’elle était susceptible de fonder son ordonnance sur un moyen d’ordre public relevé d’office tiré de la méconnaissance du champ d’application de la loi en ce que l’autorité disciplinaire ne peut prononcer à l’encontre de ses agents d’autres sanctions que celles énumérées par la loi, et en particulier par l’article L. 533-1 du code général de la fonction publique. 
 
Ont été entendues : 
- les observations de Me Vacher, représentant Mme C..., qui a conclu aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens et souligne que le conseil de discipline n’a pas été en mesure de rendre un avis, que les faits de maltraitance à l’égard des résidents ne sont pas établis, qu’elle n’est pas à l’origine du climat tendu au sein de l’EHPAD, que si elle ne conteste pas les faits de vol de nourriture, il s’agissait de denrées destinées à être jetées et que la sanction est disproportionnée ; 
- les observations de Me Le Borgne, représentant l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière, qui a persisté dans ses conclusions de rejet et a souligné que la décision en litige devait s’entendre comme prononçant la sanction d’exclusion temporaire d’une durée de dix-huit mois, qu’en l’état du dossier, les témoignages produits de part et d’autre ne permettent pas à la juge des référés d’avoir un doute sérieux quant à la matérialité des faits, que la sanction est proportionnée et que l’établissement n’a eu aucune volonté de nuire à Mme C... ; 
- les observations de Mme A..., directrice de l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière qui a rappelé les conditions dans lesquelles la décision a été prise et souligne l’impossibilité de réintégrer Mme C... dans les effectifs de l’établissement pour le bien-être des autres agents du service. 
 
La clôture d’instruction a été prononcée à 14h09 dans les conditions prévues à l’article R. 522-8 du code de justice administrative. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme C..., aide-soignante au sein du centre hospitalier de Châteauroux, titularisée le 1er mars 2024, a été affectée le 18 mars suivant, par voie de mutation, au sein de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Louise de la Vallière. Après qu’elle eut été suspendue de ses fonctions à titre conservatoire à compter du 19 octobre 2024, une sanction disciplinaire de « suspension de dix-huit mois de la fonction publique hospitalière à compter du 1er mars 2025 » a été prononcée à son encontre par une décision de la directrice de l’établissement du 3 février 2025. Mme C... demande à la juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cette décision. 
 
Sur les conclusions à fin de suspension : 
 
Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». 
 
En ce qui concerne l’urgence : 
 
La condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’une mesure de suspension de l’exécution d’un acte administratif doit être regardée comme remplie lorsque l’exécution de la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Une mesure prise à l’égard d’un agent public ayant pour effet de le priver de la totalité de sa rémunération doit, en principe, être regardée, dès lors que la durée de cette privation excède un mois, comme portant une atteinte grave et immédiate à la situation de cet agent, de sorte que la condition d’urgence doit être regardée comme remplie, sauf dans le cas où son employeur justifie de circonstances particulières tenant aux ressources de l’agent, aux nécessités du service ou à un autre intérêt public, qu’il appartient au juge des référés de prendre en considération en procédant à une appréciation globale des circonstances de l’espèce. 
 
Il est constant que la mesure prise à l’encontre de Mme C... la prive de la totalité de sa rémunération pendant une durée de dix-huit mois alors qu’elle a à sa charge une enfant mineure. Si l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière fait valoir en défense que la requérante n’est pas privée du droit de travailler et qu’elle n’établit pas ne pas disposer d’une épargne suffisante lui permettant de subvenir temporairement à ses besoins et à ceux de sa fille, il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’il appartient à l’EHPAD d’apporter des éléments de nature à établir que les ressources subsistantes du foyer malgré la mesure de sanction sont de nature à couvrir les charges du foyer. En outre, il ressort des pièces du dossier et des débats intervenus au cours de l’audience que l’état psychologique de Mme C... rend improbable une reprise d’activité y compris dans le secteur privé. Enfin, les seuls témoignages produits en défense, émanant de quatre agents de l’établissement sur la cinquantaine qu’il compte, évoquant leur refus de devoir de nouveau travailler avec Mme C... en cas de réintégration de cette dernière, ne sont pas de nature à justifier de circonstances particulières tenant aux nécessités de service ou à un autre intérêt public lié au bon fonctionnement du service. Il en résulte que la condition d’urgence doit être regardée comme remplie. 
 
En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 611-7 du code de justice administrative : « Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué (…) ». Aux termes de l’article R. 522-9 de ce code : « L'information des parties prévue à l'article R. 611-7 peut être accomplie au cours de l'audience ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 533-1 du code général de la fonction publique : « Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / 1° Premier groupe : / a) L'avertissement ; / b) Le blâme ; / c) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. / 2° Deuxième groupe : / a) La radiation du tableau d'avancement ; / b) L'abaissement d'échelon à l'échelon immédiatement inférieur à celui détenu par le fonctionnaire ; / c) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; / d) Le déplacement d'office dans la fonction publique de l'Etat. / 3° Troisième groupe : / a) La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l'échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l'échelon détenu par le fonctionnaire ; / b) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. / 4° Quatrième groupe : / a) La mise à la retraite d'office ; / b) La révocation ». 
 
Il ressort des énonciations de la décision attaquée que la directrice de l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière a prononcé, en guise de sanction disciplinaire, une mesure de « suspension » d’une durée de dix-huit mois. Une telle mesure, au demeurant prononcée au visa des articles L. 531-1 à L. 531-5 du code général de la fonction publique relatifs à la suspension d’un fonctionnaire, auteur d’une faute grave, à titre conservatoire, ne figure pas au nombre des sanctions disciplinaires prévues à l’article L. 533-1 du code général de la fonction publique. Par suite, le moyen relevé d’office, dont les parties ont été informées au cours de l’audience, tiré de la méconnaissance du champ d’application de la loi en ce que l’autorité disciplinaire ne peut prononcer à l’encontre de ses agents d’autres sanctions que celles énumérées par la loi, est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 
En deuxième lieu, il résulte des termes de l’article L. 532-5 du code général de la fonction publique qu’une décision prononçant une sanction disciplinaire doit être motivée. Par ces dispositions, le législateur a entendu imposer à l’autorité qui prononce une sanction l’obligation de préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu’elle entend retenir à l’encontre du fonctionnaire intéressé, de sorte que ce dernier puisse à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée connaître les motifs de la sanction qui le frappe. Le moyen tiré de ce que la décision attaquée, en ce qu’elle se borne à faire état de « maltraitance envers les résidents, irrespect de ses collègues et vol de nourriture », n’est pas suffisamment motivée en fait, est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 
En troisième et dernier lieu, pour décider d’infliger à Mme C... une sanction ayant pout effet de l’exclure de la fonction publique hospitalière pendant dix-huit mois, la directrice de l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière s’est fondée sur les motifs tirés de ce que, au vu des témoignages d’autres agents de l’établissement et d’une résidente, l’intéressée a été maltraitante envers certains résidents, qu’elle a adopté un comportement inadapté envers ses collègues et qu’elle a volé de la nourriture destinée aux résidents. Toutefois, et alors qu’il résulte de l’instruction que le conseil de discipline, qui s’est réuni le 14 janvier 2025, n’a pas été en mesure de proposer une sanction, le moyen tiré du caractère disproportionné de la sanction édictée, est de nature, en l’état de l’instruction à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée. 
 
Il résulte de ce qui précède que les deux conditions prévues à l’article L. 521-1 du code de justice administrative sont remplies. Il y a donc lieu de prononcer la suspension de l’exécution de la décision du 3 février 2025 par laquelle la directrice de l'établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Résidence Louise de la Vallière a suspendu Mme C... de ses fonctions pendant une durée de dix-huit mois à compter du 1er mars 2025, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 
Aux termes du second alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ». 
 
Il résulte de ces dispositions que la suspension de l’exécution d’une décision administrative présente le caractère d’une mesure provisoire. Elle n’emporte ainsi pas les mêmes conséquences qu’une annulation prononcée par le juge administratif, laquelle a une portée rétroactive. En particulier, elle ne prend effet qu’à la date à laquelle la décision juridictionnelle ordonnant la suspension est notifiée à l’auteur de la décision administrative contestée. 
 
 
 
Par suite, l’exécution de la présente ordonnance implique seulement mais nécessairement la réintégration provisoire de Mme C... dans les effectifs de l’établissement. Il y a lieu, dès lors, d’enjoindre à l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière d’y procéder à compter de la date de notification de la présente ordonnance et ce, dans le délai de huit jours suivant cette date, jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond sur la requête présentée par l’intéressée devant ce tribunal. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance de référé, la somme dont l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière la somme de 1 500 euros à verser à Mme C... en application de ces mêmes dispositions. 
 
O R D O N N E : 
 
Article 1er : L’exécution de la décision du 3 février 2025 de la directrice de l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière est suspendue. 
 
Article 2 : Il est enjoint à l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière de réintégrer, à titre provisoire, Mme C... dans les effectifs de l’établissement à compter de la date de notification de la présente ordonnance et ce, dans le délai de huit jours suivant cette date, jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond sur sa requête présentée devant ce tribunal. 
 
Article 3 : L’EHPAD Résidence Louise de la Vallière versera à Mme C... la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de l’EHPAD Résidence Louise de la Vallière présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. 
 
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme D... C... et à l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence Louise de la Vallière. 
 
Fait à Orléans, le 4 mars 2025. 
 
La juge des référés, 
 
 
 
 
Sophie B... 
 
La République mande et ordonne au ministre chargé de la santé et de l’accès aux soins en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.