TA54 · Tribunal Administratif de Nancy — 16 avril 2025

Vu les procédures suivantes : 
  
I) Par une requête enregistrée le 1er avril 2025 sous le n° 2501069, Mme G... F... et M. B... F..., représentés par Me Pelé, demandent au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :   
  
1°) de suspendre, dans tous ses effets, l’exécution de la délibération du 25 octobre 2024 par laquelle le conseil municipal de la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> a fait usage de son droit de préemption sur les parcelles cadastrées <ANO>section G nos 672, 675, 676 situées au lieu-dit « sur le Puits »<ANO> à <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> ;  
  
2°) de mettre à la charge de la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
Ils soutiennent que :  
 
- l’urgence est présumée dès lors qu’ils revêtent la qualité d’acquéreur évincé du bien préempté ; cette situation d’urgence est renforcée dès lors qu’ils ne peuvent bénéficier de l’espace supplémentaire en vue de jardiner ; Mme F... est atteinte d’une sclérose en plaque, elle souhaite acquérir le terrain en cause afin de pouvoir jardiner, cependant sa possibilité d’exploiter le jardin avec serres s’amenuise ; le terrain en litige n’est pas entretenu, un arbre de haute tige doit être abattu ; plusieurs années ont été perdues en raison de la réticence de l’une des propriétaires ; les projets mis en avant par la collectivité ne permettent pas de caractériser une urgence ; 
- l’édiction d’une nouvelle décision de préemption le 25 février 2025, qui a seulement abrogé la délibération du 25 octobre 2024, ne prive pas d’objet leur recours, dès lors que la première délibération a reçu exécution ;  
- il existe un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 25 octobre 2024, dès lors que :  
 
* la délibération est insuffisamment motivée au regard de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ;  
 
* cette délibération méconnaît les dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dès lors que le maire de la commune a un intérêt personnel, en qualité de conjoint de Mme A... E..., qui est l’une des héritières du terrain en cause qui s’est opposée à sa cession ; la délibération a ainsi été approuvée dans des conditions irrégulières ;  
 
* la délibération de préemption ne précise pas le prix auquel l’acquisition pourrait s’effectuer, en méconnaissance de l’article R. 213-8 du code de l’urbanisme ; 
 
* la délibération contestée, qui est indivisible, est illégale dès lors que les parcelles préemptées n’entrent pas dans le champ d’application du droit de préemption, le plan local d’urbanisme de la commune ayant, en application de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme, limité la possibilité d’usage du droit de préemption aux seules parcelles situées en zones U et AU ; les parcelles en litige forment une unité foncière principalement incluse en zone N, avec une modeste portion en zone UB, sur laquelle aucun projet ne pourrait être réalisé ; 
 
* la délibération litigieuse méconnaît les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme dès lors qu’aucun projet antérieur et réel n’est de nature à justifier la préemption projetée par la commune ; 
 
* cette délibération ne répond pas à un intérêt général suffisant ; 
 
* elle est entachée de détournement de pouvoir dès lors que la préemption litigieuse a été prise dans l’intérêt du maire de la commune, dans l’objectif de faire échec à la vente des parcelles qui allait être effectuée. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 14 avril 2025, la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO>, représentée par Me Babel, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. et Mme F... de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la requête est irrecevable, dès lors qu’une précédente demande de suspension visant cette délibération a été rejetée par le juge des référés le 25 mars 2025, qu’il n’a pas été fait appel de cette ordonnance et qu’aucun élément nouveau n’a été produit par les requérants ; 
- la condition d’urgence n’est pas satisfaite, dès lors que la commune a déjà reçu des demandes d’acquisition du tènement en cause, que le projet des requérants n’est motivé que par leur volonté d’accroître leur propriété et d’éviter un voisinage et qu’une précédente demande de suspension visant cette délibération a été rejetée par le juge des référés le 25 mars 2025 ; 
- il n’existe pas de doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
II) Par une requête enregistrée le 1er avril 2025 sous le n° 2501073, Mme G... F... et M. B... F..., représentés par Me Pelé, demandent au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :  
1°) de suspendre, dans tous ses effets, l’exécution de la délibération du 25 février 2025 par laquelle le conseil municipal de la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> a fait usage de son droit de préemption sur les parcelles cadastrées <ANO>section G nos 672, 675, 676, 677 situées au lieu-dit « sur le Puits »<ANO> à <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> ;  
2°) de mettre à la charge de la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 
- l’urgence est présumée dès lors qu’ils revêtent la qualité d’acquéreur évincé du bien préempté ; que cette situation d’urgence est renforcée dès lors qu’ils ne peuvent bénéficier de l’espace supplémentaire en vue de jardiner ; Mme F... est atteinte d’une sclérose en plaque, elle souhaite acquérir le terrain en cause afin de pouvoir jardiner, cependant sa possibilité d’exploiter le jardin avec serres s’amenuise ; le terrain en litige n’est pas entretenu, un arbre de haute tige doit être abattu ; plusieurs années ont été perdues en raison de la réticence de l’une des propriétaires ; les projets mis en avant par la collectivité ne permettent pas de caractériser une urgence ; 
- l’édiction d’une nouvelle décision de préemption le 25 février 2025, qui a seulement abrogé la délibération du 25 octobre 2024, ne prive pas d’objet leur recours, dès lors que la première délibération a reçu exécution ;  
- il existe un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 25 février 2025 dès lors que :  
* il ressort de la mention figurant sur la délibération litigieuse que la commune ne pouvait préempter puisque la vente des parcelles avait pour objet de régler une succession ; 
* la délibération est insuffisamment motivée au regard de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ;  
* cette délibération méconnaît les dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dès lors que le maire de la commune a un intérêt personnel, en qualité de conjoint de Mme A... E..., qui est l’une des héritières du terrain en cause qui s’est opposée à sa cession ; la délibération a ainsi été approuvée dans des conditions irrégulières, quand bien même le maire n’a pas participé au votre de cette seconde délibération, les conditions selon lesquelles il se serait déporté n’étant pas précisées ;  
* cette délibération a été édictée après l’expiration du délai de deux mois suivant la réception de la déclaration d’intention d’aliéner, imparti par les dispositions de l’article R. 213-7 du code de l’urbanisme ; 
* la délibération contestée, qui est indivisible, est illégale dès lors que les parcelles préemptées n’entrent pas dans le champ d’application du droit de préemption, le plan local d’urbanisme de la commune ayant, en application de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme, limité la possibilité d’usage du droit de préemption aux seules parcelles situées en zones U et AU ; les parcelles en litige forment une unité foncière principalement incluse en zone N, avec une modeste portion en zone UB, sur laquelle aucun projet ne pourrait être réalisé ; 
* la délibération litigieuse méconnaît les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme dès lors qu’aucun projet antérieur et réel n’est de nature à justifier la préemption projetée par la commune ; 
* cette délibération ne répond pas à un intérêt général suffisant ; 
* elle est entachée de détournement de pouvoir dès lors que la préemption litigieuse a été prise dans l’intérêt du maire de la commune, dans l’objectif de faire échec à la vente des parcelles qui allait être effectuée. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 14 avril 2025, la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO>, représentée par Me Babel, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. et Mme F... de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Elle soutient que : 
- la condition d’urgence n’est pas satisfaite, dès lors que la commune a déjà reçu des demandes d’acquisition du tènement en cause, que le projet des requérants n’est motivé que par leur volonté d’accroître leur propriété et d’éviter un voisinage et qu’une précédente demande de suspension visant cette délibération a été rejetée par le juge des référés le 25 mars 2025 ; la première délibération retrouverait ses effets, en cas de suspension, dès lors qu’elle a été abrogée par la seconde ;  
- il n’existe pas de doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
 
Vu : 
- la requête n° 2500350 enregistrée le 31 janvier 2025 par laquelle M. et Mme F... demandent l’annulation de la délibération du 25 octobre 2024 ; 
- la requête n° 2501070 enregistrée le 1er avril 2025 par laquelle M. et Mme F... demandent l’annulation de la délibération du 25 février 2025 ; 
- les autres pièces des dossiers. 
  
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
  
La présidente du tribunal a désigné Mme Samson-Dye, vice-présidente, en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les demandes de référés. 
 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 15 avril 2025 à 10h30 :  
- le rapport de Mme Samson-Dye, juge des référés ;  
- les observations de Me Pelé, avocate de M. et Mme F..., également présents, qui conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; elle précise, s’agissant de l’urgence, que la commune se prévaut d’une pièce postérieure à la délibération litigieuse, et d’un souhait d’acquisition qui n’avait pas été évoqué antérieurement, qu’il existe d’autres terrains à vendre, que le tènement en cause n’est par susceptible de porter une construction nouvelle au regard de sa configuration et du classement des terrains qui le composent et que la circonstance que la préemption se ferait au prix figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner est sans incidence sur l’urgence ; elle ajoute, s’agissant du doute sérieux, que l’une des parcelles visées dans la déclaration d’intention d’aliéner, mentionnée en annexe, n’a pas été préemptée par la première délibération ; 
- et les observations de Me Babel, avocat de la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO>, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens que ses écritures ; il fait valoir en outre que l’urgence n’est pas présumée lorsque la préemption se fait au prix figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner ; il indique que les éléments figurant dans l’attestation de Mme D... E... sont mensongers, qu’il n’existe pas d’opposition de la compagne du maire au projet de cession du terrain aux requérants et que la seconde délibération vise à compléter la première.  
 
 
Mme D... E..., Mme C... E..., Mme A... E... et M. B... E... n’étant ni présents, ni représentés. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique du 15 avril 2025 à 11h05. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le conseil municipal de la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO>, par une délibération du 25 octobre 2024, a décidé d’exercer son droit de préemption afin d’acquérir des parcelles de terrain non bâties appartenant aux consorts E..., propriétaires indivis, cadastrées <ANO>section G nos 672, 675 et 676<ANO> sur le territoire communal. Par une délibération du 25 février 2025, le conseil municipal indique avoir annulé et remplacé la délibération du 25 octobre 2024 et a mis en œuvre le droit de préemption urbain sur les trois parcelles précédemment mentionnées, ainsi que sur la parcelle cadastrée <ANO>section G n° 677<ANO>.  Cette nouvelle délibération, qui n’a produit aucun effet sur le passé, ne saurait être regardée comme ayant retiré la délibération initiale, qui a notamment fait obstacle à l’acquisition du bien immobilier en cause, mais uniquement comme l’ayant abrogée. Par deux requêtes, qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une unique ordonnance, M. et Mme F... demandent au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution des délibérations du 25 octobre 2024 et du 25 février 2025. 
. 
Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) ». 
 
Sur les conclusions tendant à la suspension de la délibération du 25 février 2025 :  
 
En ce qui concerne l’urgence :  
 
Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être regardée comme remplie, pour l'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement dans le cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple, s'agissant du droit de préemption urbain, à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise. 
 
La suspension de la délibération du 25 février 2025 est sollicitée par M. et Mme F..., qui ont la qualité d’acquéreur évincé. Pour mettre en cause la présomption d’urgence, la commune faut valoir qu’elle a reçu des demandes d’acquisition pour le tènement en cause, en vue de permettre la construction d’une habitation par un particulier, alors que le projet des requérants serait seulement motivé par la volonté d’accroître leur propriété et d’éviter un voisinage. Au soutien de ces allégations, la commune produit un courrier d’un individu qui souhaitait acquérir une de ces parcelles, voisine de celle de son père, afin de faciliter son projet de construction, ce qui correspond au projet mis en avant par la commune dans la délibération attaquée, s’agissant de la parcelle <ANO>G n° 675<ANO>, la délibération proposée évoquant par ailleurs la réalisation de jardins partagés en attendant la construction d’une maison. Il ne résulte pas de l’instruction que ce projet d’acquisition en vue de la réalisation d’une maison d’habitation nécessiterait une réalisation rapide ou présenterait des caractéristiques qui seraient de nature à mettre en cause la présomption d’urgence dont bénéficient les requérants. La circonstance que la préemption s’opère au prix fixé dans la déclaration d’intention d’aliéner est, par elle-même, sans incidence sur l’appréciation de l’urgence s’agissant d’une demande de suspension présentée par les acquéreurs évincés, tout comme la circonstance que ces derniers ont déjà présenté une précédente demande tendant, notamment, à la suspension de la délibération en question. Dans ces conditions, la condition d’urgence posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 
En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 
Apparaissent, en l’état de l’instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 25 février 2025, les moyens tirés de ce que la délibération en litige, qui doit être regardée comme ayant abrogé la délibération initiale, a été édictée après l’expiration du délai prévu à l’article R. 213-7 du code de l’urbanisme, de ce qu’elle préempte des parcelles qui ne sont pas soumises au droit de préemption urbain, et de ce qu’il n’est pas justifié, en méconnaissance de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et présentant un intérêt général suffisant. 
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder la suspension de la délibération du 25 février 2025. 
 
En ce qui concerne la portée de la suspension prononcée : 
 
Aux termes de l’article L. 213-14 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : « En cas d'acquisition d'un bien par voie de préemption (…), le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique. / Le prix d'acquisition est payé ou, en cas d'obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d'acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d'expropriation, soit la date de l'acte ou du jugement d'adjudication. / En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien (…) ». 
 
Lorsque le juge des référés prend une mesure de suspension de l’exécution d’une décision de préemption avant l’intervention du transfert de propriété, comme en l’espèce, faute que soient remplies les deux conditions mentionnées par l’article L. 213-14 du code de l’urbanisme, cette suspension a en principe pour effet de faire obstacle au transfert de propriété du bien préempté au bénéfice de cette collectivité et à la prise de possession du bien. Toutefois, le juge des référés, qui doit prendre en considération les incidences de la suspension pour l’ensemble des personnes intéressées, tout en préservant les intérêts du futur propriétaire, quel qu’il soit, peut notamment suspendre la décision de préemption en tant seulement qu’elle permet à la collectivité publique de disposer du bien et d’en user dans des conditions qui rendraient difficilement réversible la décision de préemption, en précisant alors que son ordonnance ne fait pas obstacle à la signature de l’acte authentique et au paiement du prix d’acquisition, ou au contraire la suspendre en tant qu’elle fait obstacle à la vente au bénéfice de l’acquéreur initial, à ses risques et périls et, le cas échéant, sous les mêmes réserves relatives à la disposition et à l’usage du bien. 
 
Il ne résulte pas de l’instruction que le transfert de propriété serait intervenu à la date de la présente ordonnance. Compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, et alors que la commune n’établit pas, ni même n’allègue, que la préservation de ses intérêts justifierait de ne suspendre que certains des effets de la décision attaquée, il y a lieu de suspendre dans tous ses effets l’exécution de la délibération du 25 février 2025 jusqu’à l’intervention du jugement au fond. 
  
Sur les conclusions tendant à la suspension de la délibération du 25 octobre 2024 :  
 
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par la commune : 
 
Si les ordonnances par lesquelles le juge des référés fait usage de ses pouvoirs de juge de l'urgence sont exécutoires et, en vertu de l'autorité qui s'attache aux décisions de justice, obligatoires, elles sont, compte tenu de leur caractère provisoire, dépourvues de l'autorité de chose jugée. Il en résulte que la circonstance que le juge des référés a rejeté une première demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne fait pas obstacle à ce que la même partie saisisse ce juge d'une nouvelle demande ayant le même objet, notamment en soulevant des moyens ou en faisant valoir des éléments nouveaux, alors même qu'ils auraient pu lui être soumis dès sa première saisine. 
 
Il suit de là que la circonstance qu’une précédente demande de suspension de la délibération du 25 octobre 2024 a été rejetée par le juge des référés est sans incidence sur la recevabilité de la nouvelle demande de suspension présentée par M. et Mme F..., de sorte que la fin de non-recevoir invoquée par la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> ne peut qu’être écartée.  
 
En ce qui concerne l’urgence :  
 
La délibération du 25 février 2025 ayant été suspendue par la présente ordonnance, l’abrogation à laquelle elle procédait est également suspendue, de sorte que la demande de suspension dirigée contre la délibération initiale n’est pas privée d’objet. 
  
Pour le surplus, la délibération du 25 octobre 2024 motive la préemption par le caractère constructible de la parcelle <ANO>G n° 675<ANO>, par le souhait de la commune de favoriser l’installation de couples avec enfant et par l’impossibilité pour la commune de proposer à la vente des terrains constructibles. Les allégations et les justificatifs mentionnés au point 4, dont se prévaut également la commune dans l’instance n° 2501069, ne sont pas, pour les mêmes motifs que ceux qui ont déjà été exposés, de nature à remettre en cause la présomption d’urgence dont bénéficient les requérants au regard de leur qualité d’acquéreurs évincés. Dans ces conditions, la condition d’urgence posée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 
 
En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 
Apparaissent en l’état de l’instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 25 octobre 2024, les moyens tirés de ce que la délibération en litige a été adoptée avec participation au vote du maire personnellement intéressé, en méconnaissance de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, de ce qu’elle préempte des parcelles qui ne sont pas soumises au droit de préemption urbain, et de ce qu’il n’est pas justifié, en méconnaissance de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et présentant un intérêt général suffisant. 
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder la suspension de la délibération du 25 octobre 2024. 
 
En ce qui concerne la portée de la suspension prononcée : 
 
Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 7 à 9 de la présente ordonnance, il y a lieu de suspendre dans tous ses effets l’exécution de la délibération du 25 octobre 2024 jusqu’à l’intervention du jugement au fond. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. et Mme F..., qui n’ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> la somme globale de 2 000 euros, au titre des deux instances, à verser aux requérants, sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
 
O R D O N N E : 
 
Article 1er : L’exécution des délibérations des 25 octobre 2024 et 25 février 2025 de la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO> est suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur leur légalité. 
Article 2 : La commune de <ANO>Martigny-Les-Bains<ANO> versera à M. et Mme F... la somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme G... F..., à M. B... F..., à la commune de <ANO>Martigny-les-Bains<ANO>, à Mme D... E..., à Mme C... E..., à Mme A... E... et à M. B... E.... 
  
Fait à Nancy, le 16 avril 2025. 
   
 
La juge des référés, 
  
  
 
 
A. Samson-Dye 
 
La République mande et ordonne à la préfète des Vosges en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.