TA25 · Tribunal Administratif de Besançon — 25 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 11 et 25 juin 2025, la société anonyme (SA) Société Française de Radiotéléphonie (SFR), représentée par Me Bidault, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du 16 avril 2025 par laquelle la maire de la ville de Besançon a déclaré irrecevable la déclaration préalable qu'elle a déposée pour la construction d'une antenne relais de téléphonie, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ; 
 2°) d'enjoindre à la maire de la ville de Besançon de lui délivrer, à titre principal, une décision de non-opposition à la déclaration préalable objet de la présente instance dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de se prononcer à nouveau sur la déclaration préalable à laquelle elle s'est opposée dans un délai de 15 jours à compter de la date de notification de l'ordonnance à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de la ville de Besançon une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La société requérante soutient que :  
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que l'implantation d'une telle antenne-relais répond à un intérêt public de couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile et à l'intérêt propre de la société SFR qui a des obligations vis-à-vis de l'ARCEP en matière de couverture du territoire national ; l'antenne en litige doit améliorer la couverture 4G et permettre l'accès à la 5G ; 
 - la décision attaquée présente un doute sérieux quant à sa légalité dès lors que :  
 - elle méconnait l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme dès lors que le projet relève bien de la déclaration préalable et non d'un permis de construire ;  
 - elle est insuffisamment motivée en fait.   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 juin 2025, la ville de Besançon, représentée par Me Moghrani, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code justice administrative. 
 La ville de Besançon soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 6 juin 2025 sous le numéro 2501153 par laquelle la société SFR demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n° 2018-1123 du 10 décembre 2018 ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal administratif a désigné M. Pernot en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 25 juin 2025 en présence de Mme Chiappinelli, greffière, M. Pernot a lu son rapport et entendu les observations de :  
 - Me De Saint-Basile, représentant la société SFR ; 
 - Me Reis, représentant la commune de Besançon. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 7 avril 2025, la SA SFR a déposé une déclaration préalable pour l'installation d'un pylône de type monotube de 16 mètres de hauteur sur lequel doivent reposer 6 antennes et modules, la création d'une zone technique grillagée à son pied et un chemin d'accès au site rue Clément Marot à Besançon. Le 16 avril, la ville de Besançon a classé sans suite cette déclaration estimant que le projet relevait d'un permis de construire. La SA SFR demande la suspension des effets de cette décision.  
 Sur les conclusions à fin de suspension :  
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ". Aux termes de l'article L. 522-1 du même code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ".  
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications apportées par le requérant, si les effets de l'acte en litige sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.  
 4. En l'espèce, la société requérante établit, par la production de cartes de couverture de son réseau de téléphonie mobile, dont la sincérité ne peut être utilement contestée du seul fait des contradictions relevées avec des cartes de couverture réseau mises en ligne sur le site internet de l'ARCEP, qui n'ont pas la même précision ni la même portée, que le projet en litige permettra de passer sur le secteur en cause du territoire de la ville de Besançon d'une " bonne couverture 4G " à une " très bonne couverture 4G ". En outre, il ressort du dossier d'information produit par SFR que ce projet permettra l'ouverture d'un nouveau site en 5G. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, ainsi qu'aux intérêts propres de la société SFR, en raison des engagements pris vis-à-vis de l'État quant à la couverture du territoire métropolitain et de la population par le réseau de l'opérateur, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
 5. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire () ". Aux termes de l'article L. 421-4 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux () qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable () ". Selon l'article L. 421-5 du même code, un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre de ce code en raison, notamment, de leur très faible importance. 
 6. En vertu de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme, les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire à l'exception des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8, qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, et des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. Selon le a) de l'article R. 421-2 du même code, les constructions nouvelles dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à douze mètres et qui ont pour effet de créer une surface de plancher et une emprise au sol inférieures ou égales à cinq mètres carrés sont dispensées, en dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés, de toute formalité au titre du code de l'urbanisme. Aux termes de l'article R. 421-9 du même code, dans sa rédaction issue du décret du 10 décembre 2018 relatif à l'extension du régime de la déclaration préalable aux projets d'installation d'antennes-relais de radiotéléphonie mobile et à leurs locaux ou installations techniques au titre du code de l'urbanisme : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / () c) Les constructions répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol supérieure à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés. / Toutefois, ces dispositions ne sont applicables ni aux éoliennes, ni aux ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés au sol, ni aux antennes-relais de radiotéléphonie mobile ; () / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m² et inférieures ou égales à 20 m² ". 
 7. Avant l'entrée en vigueur du décret du 10 décembre 2018, les projets de construction d'antennes relais de téléphonie mobile dont la hauteur est supérieure à douze mètres et qui, comportant la réalisation de locaux ou d'installations techniques nécessaires à leur fonctionnement, entraînaient la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à 5 mètres carrés, n'entraient pas dans le champ des exceptions prévues à l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme et devaient faire l'objet d'un permis de construire en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-1 du même code, alors que si la surface de plancher et l'emprise au sol créées étaient inférieures ou égales à 5 mètres carrés, ils ne faisaient l'objet que d'une déclaration préalable. Le décret du 10 décembre 2018 a modifié l'article R. 421-9, notamment en y insérant un j), pour étendre la procédure de déclaration préalable aux projets créant une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 mètres carrés, dans la limite de 20 mètres carrés au-delà de laquelle la délivrance d'un permis de construire reste requise. Au regard de cet objet, les dispositions des c) et j) de l'article R. 421-9, dans leur rédaction issue de ce décret, doivent être lues comme soumettant à la procédure de déclaration préalable la construction d'antennes-relais de radiotéléphonie mobile, de leurs systèmes d'accroche, et des locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement lorsque soit, quelle que soit la hauteur de l'antenne, la surface de plancher et l'emprise au sol créées sont supérieures à 5 mètres carrés et inférieure ou égale à 20 mètres carrés, soit, s'agissant des antennes d'une hauteur supérieure à douze mètres, la surface de plancher et l'emprise au sol créées sont inférieures ou égales à 5 mètres carrés. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que l'emprise au sol du projet en litige est au maximum de 12 m² (soit 3 mètres par 4 mètres) de sorte qu'il relève du j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme sans que la hauteur de l'antenne relais, en l'espèce 16 mètres, ne puisse y faire obstacle. Dans ces conditions, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.  
 9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'autre moyen soulevé n'est, en l'état du dossier, pas susceptible d'entraîner la suspension de l'exécution de l'arrêté attaqué. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la SA SFR est fondée à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté contesté. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 11. Eu égard à la nature de la procédure de référé, au caractère provisoire de la suspension ordonnée et à la circonstance que la déclaration préalable de la SA SFR n'a pas été instruite par le service concerné, la présente ordonnance implique seulement que la maire de la ville de Besançon instruise la déclaration préalable précitée et prenne à l'issue de cette instruction une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation de la décision attaquée. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'enjoindre à la maire de la ville de Besançon d'y procéder dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 12. La SA SFR, qui n'est pas la partie perdante, ne peut être condamnée à verser une quelconque somme au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la ville de Besançon le versement d'une somme de 1 500 euros à la SA SFR au titre de ces mêmes dispositions. 
 O R D O N N E 
 Article 1er : L'exécution de la décision du 16 avril 2025 par laquelle la maire de la ville de Besançon a classé sans suite la déclaration préalable de travaux de la SA SFR est suspendue. 
 Article 2 : Il est enjoint à la maire de la ville de Besançon dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance d'instruire la déclaration préalable enregistrée sous le n° DP 25056 25 B0361 et de prendre à l'issue de cette instruction une décision sur cette déclaration qui revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation enregistrée sous le n° 2501153. 
 Article 3 : La ville de Besançon versera à la SA SFR la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société anonyme Société Française de Radiotéléphonie (SFR) et à la ville de Besançon. 
 Fait à Besançon, le 25 juin 2025. 
 Le juge des référés, 
 A. Pernot 
 La République mande et ordonne au préfet du Doubs, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 N°2501170