TA63 · Chambre 2 — 26 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 juin 2025, le 2 juillet 2025 et le 19 novembre 2025, la société par actions simplifiée Photosol Développement, représentée par Me Maitrot, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 9 mai 2025 par lequel le préfet de l'Allier a refusé sa demande de permis de construire un parc photovoltaïque au sol sur des parcelles situées aux lieux-dits La Rondière et Champ de la Croix, à Voussac ; 
 
2°) d’enjoindre au préfet de l’Allier de délivrer le permis de construire ou, à défaut, de réexaminer la demande sous 15 jours ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté est entaché d’une incompétence de son signataire ; 
- il est illégal par voie d’exception de l’illégalité du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes Commentry – Montmarault – Néris en raison de l’absence de définition de sous-secteurs au sein de la zone agricole notamment et de l’absence de traduction des prescriptions dans les documents graphiques du règlement ; en l’absence d’opposabilité du PLUi, le projet est compatible avec une activité agricole ou pastorale au sens du règlement national d’urbanisme ; 
- le projet est compatible avec le PLUi : la superficie de 5 000 m² fixée par le PLUi n’est pas opposable au projet, qui par ailleurs est compatible avec une activité agricole significative et le projet ne porte pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages au sens des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme. 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 octobre 2025 et le 3 décembre 2025 (non communiqué), le préfet de l'Allier conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par la société Photosol Développement ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Perraud, 
- les conclusions de M. Nivet, rapporteur public, 
- et les observations de Me Maitrot, représentant la société Photosol Développement. 
 
Une note en délibéré présentée par la société Photosol Développement a été enregistrée le 6 février 2026. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 20 janvier 2023, la société Photosol Développement a déposé une demande de permis de construire un parc photovoltaïque au sol situé aux lieux-dits La Rondière et Champ de la Croix, sur le territoire de la commune de Voussac. Par un arrêté du 9 mai 2025, dont la société demande l’annulation, le préfet de l’Allier a refusé de lui accorder le permis de construire sollicité. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-2 du code de l'urbanisme : « Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : / (…) b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d'Etat détermine la nature et l'importance de ces ouvrages ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 422-2 du code de l'urbanisme alors applicable : « Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : / (…) b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie lorsque cette énergie n'est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ; / (…) ». 
 
L’arrêté attaqué du 9 mai 2025 a été signé par M. B... A..., préfet de l’Allier. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté attaqué doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 151-14 du code de l'urbanisme : « Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d'urbanisme identifie en application de la présente section. ». D’une part, aux termes du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes Commentry – Montmarault – Néris : « La zone A correspond aux espaces agricoles ayant un potentiel agronomique, biologique ou écologique. Elle est prioritairement destinée aux constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et à sa diversification. Elle comprend (…) : / > Le secteur Apv qui correspond à des espaces dédiés à l’agrivoltaïsme, / > Le secteur Ad qui correspond à des espaces de stockage des déchets inertes, / > Le secteur Aes qui correspond à des sites équestres (STECAL). ». D’autre part, aux termes de ce même règlement : « La zone N correspond aux secteurs du territoire, équipés ou non, à protéger en raison, soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une activité forestière, soit de leur caractère d’espace naturel. Plusieurs secteurs ont été créés : / > Le secteur Np, correspondant à des grands ensembles bâtis patrimoniaux isolés (châteaux…), / > Le secteur Nl qui correspond aux sites accueillant des activités de loisirs, culturelles ou sportives, / > Le secteur Nt qui correspond aux sites accueillant des activités touristiques, / > Le secteur Npv qui correspond aux sites dégradés dédiés aux installations photovoltaïques. / La zone N comprend également plusieurs Secteurs de Taille et de Capacité Limitées (STECAL) qui sont les suivants : / > Le secteur Nls correspondant à l’emprise constructible des sites accueillant des activités de loisirs, culturelles ou sportives, / > Le secteur Nts correspondant à l’emprise constructible des sites accueillant des activités touristiques, / > Le secteur Nzs correspondant aux sites accueillant des activités économiques isolées. / La zone N comprend également des secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol délimités sur le document graphique. ». 
 
Il résulte de ces dispositions que les auteurs du PLUi peuvent décider de définir dans les zones agricoles (A) et naturelles (N) des secteurs spécifiques, afin notamment, compte tenu de la vocation de ces zones, d’interdire ou de limiter certains usages et affectations des sols constructions et activités. Aucun texte n’impose toutefois aux auteurs du PLUi de définir de secteurs spécifiques pour l’ensemble des parcelles d’un territoire. En outre, s’il ressort des pièces du dossier que les terrains d’assiette du projet ne sont grevés d’aucun zonage complémentaire correspondant à l’un des secteurs spécifiques des zones A et N, le document graphique fait néanmoins apparaître un tel zonage pour d’autres parcelles du territoire couvert par le PLUi classées dans l’une de ces deux zones, y compris, s’agissant de secteurs identifiés en zone N, sur le territoire de la commune de Voussac. Dans ces conditions, la société n’est pas fondée à soutenir que le PLUi de la communauté de communes Commentry – Montmarault – Néris est illégal en raison de l’absence d’identification de sous-secteur sur le territoire de la commune de Voussac et de l’insuffisance, en conséquence, des documents graphiques. Le moyen tiré de l’exception d’illégalité du PLUi doit, dès lors, être écarté. 
 
En dernier lieu, pour refuser de délivrer à la société Photosol Développement le permis de construire sollicité, le préfet de l’Allier a considéré que le projet n’était pas compatible avec l’exercice d’une activité agricole, qu’il portait atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages et que la superficie du projet dépassait les 5 000 mètres carrés autorisés par le règlement du plan local d’urbanisme. 
 
Selon le règlement du PLUi de la communauté de communes Commentry – Montmarault – Néris : « la zone A correspond aux espaces agricoles ayant un potentiel agronomique, biologique ou écologique. Elle est prioritairement destinée aux constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et à sa diversification. ». Sont notamment autorisées en zone agricole (A) « les installations de production d’énergie renouvelable (à l’exception de celles accessoire à une construction principale comme les éoliennes domestiques, les panneaux photovoltaïques en toiture…), / sous réserve de respecter les conditions suivantes : / - être compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel ils sont implantés, / - ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, / - que la superficie du projet ne dépasse pas 5 000 m² ».  
Tout d’abord, aux termes de l’article L. 151-11 du code de l'urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (…) ». Pour statuer sur la compatibilité ou l’incompatibilité du projet d’équipement d’intérêt collectif avec une activité agricole au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet a pour objet la réalisation d’un parc photovoltaïque au sol d’une puissance de 31,5 MWc, implanté sur cinq parcelles classées principalement en zone agricole, correspondant à deux unités foncières d’une surface totale de 42,5 hectares, de part et d’autre de la route des Magnoux. L’emprise au sol des panneaux photovoltaïques est de 14,3 hectares tandis que la zone d’implantation clôturée occupe une surface de 39,5 hectares. Les parcelles sont exploitées en prairie permanente et destinées au pâturage de bovins et à la production fourragère. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles présentent un potentiel agricole faible. Par ailleurs, le projet prévoit la mise en place, sur l’emprise du parc photovoltaïque, d’un élevage d’ovins de 250 unités au terme d’une durée de trois ans. Le projet est porté, via l’installation, par une agricultrice, fille des exploitants des parcelles en litige, dans le cadre d’un plan de reprise de l’exploitation de ses parents et de diversification de l’exploitation d’une surface agricole totale de 110 hectares. Au surplus, il ressort des pièces du dossier, en particulier d’une étude d’installation du 9 avril 2025, que le projet est viable. Dans ces conditions, le préfet de l’Allier a commis une erreur d’appréciation en estimant que le projet en litige n’est pas compatible avec l’exercice d’une activité agricole sur les terrains sur lequel il est implanté. 
 
Ensuite, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 
D’une part, il ressort des pièces du dossier que les terrains d’assiette du projet se situent à la lisière des unités paysagères du « Pays de Giverzat » et du « Pays de Treban », dans un secteur marqué par une identité forte et une qualité paysagère remarquable, à préserver selon le schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la vallée de Montluçon et du Cher et le PLUi de la communauté de communes Commentry – Montmarault – Néris. Il est également inscrit dans l’inventaire des paysages de l’Allier, édité par la Direction régionale de l’environnement (DIREN) d’Auvergne en juin 1995. Le secteur présente les caractéristiques typiques des paysages des collines bourbonnaises, au sein duquel s’insère un habitat diffus, composé notamment d’habitations, de fermes et de châteaux. L’architecte conseil de l’Etat a émis un avis défavorable au projet le 26 septembre 2023 soulignant le caractère « préservé et d’une grande qualité » de ce paysage. Situés en très grande partie en zone agricole, les terrains d’assiette du projet le sont également, pour une très faible partie, en zone naturelle, en limite nord du projet, dans un paysage qui s’ouvre sur une vallée dans laquelle s’écoule le ruisseau du Palin. D’autre part, il ressort des pièces du dossier, en particulier des photomontages, que le projet, dont les caractéristiques ont été rappelées au point 9, est caractérisé par sa taille, la surface projetée au sol des modules photovoltaïques représentant environ 43 % de la surface des parcelles sur lesquelles il s’implante et l’enceinte clôturée en représentant environ 93 %. Il ressort des pièces du dossier que, en raison de la topographie et de la faible végétation, le projet, situé sur la partie haute du plateau, sera très exposé aux vues alentours et aura pour effet de procurer un contraste important avec le paysage naturel environnant, ainsi qu’avec les constructions avoisinantes, dont certaines sont particulièrement exposées, malgré les mesures de réduction de l’impact visuel prévues par le pétitionnaire. Dans ces conditions, la société n’est pas fondée à soutenir que le préfet a commis une erreur d’appréciation en estimant que le projet en litige porte atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et paysagers. 
 
Enfin, il ressort des pièces du dossier que le projet se caractérise par une emprise au sol des panneaux photovoltaïques de 14,3 hectares, implantés sur une surface clôturée de 39,5 hectares environ. Le projet excède, dès lors, la superficie de 5 000 mètres carrés que ne peuvent excéder les installations de production d’énergie renouvelable situées en zone agricole du PLUi. Dans ces conditions, la société, qui ne saurait se prévaloir de ce que son projet relève de la catégorie des « équipements d’intérêt collectif et services publics » du plan local d’urbanisme, n’est pas fondée à soutenir que ce motif est illégal. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que le motif tiré de ce que le projet ne permettait pas l’exercice d’une activité agricole significative sur le terrain d’implantation est entaché d’erreur d’appréciation. Il résulte néanmoins de l’instruction que le préfet de l’Allier aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que les motifs tirés de ce que le projet porte atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et paysagers et que le projet excède une superficie de 5 000 mètres carrés. Il s’ensuit que la société n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 9 mai 2025.  
 
Il résulte de ce qui précède que la requête de la société Photosol Développement doit être rejetée, y compris les conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société Photosol Développement est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Photosol Développement et au préfet de l'Allier. 
 
 
Délibéré après l'audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Bader-Koza, présidente, 
Mme Bentéjac, présidente, 
M. Perraud, conseiller. 
 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 février 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
G. PERRAUD 
 
La présidente, 
 
S. BADER-KOZA 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
C. PETIT  
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Allier en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.