TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 11 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 mars 2025 et 8 avril 205, l'association Les Amis des Chemins de Ronde du Finistère (ACR 29), représentée par Me Busson, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 13 février 2025 du maire de la commune de Concarneau de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par la commune pour la réalisation de travaux dans le cadre de l'aménagement du sentier côtier ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Concarneau la somme de 3 600 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 Sur l'urgence : 
 - la condition d'urgence est présumée s'agissant d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, en vertu des dispositions de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme ; 
 - les travaux peuvent commencer à tout moment, avec des effets irréversibles ; 
 - il n'existe aucune urgence à réaliser les travaux d'aménagement du sentier côtier ; 
 Sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
 - le dépôt de la déclaration préalable de travaux en litige, modifiant le tracé ou les caractéristiques de la servitude, relevait de la compétence exclusive de l'État, en application de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision en litige est entachée d'un détournement de pouvoir, la convention signée par l'État et la commune relative à la mise en œuvre de la servitude de passage le long du littoral (SPPL) stipulant que les travaux non conformes au projet approuvé par arrêté préfectoral doivent faire l'objet d'un accord préalable du maître d'ouvrage et d'un avenant à la convention ; 
 - la décision contestée a été prise au vu d'un avis du 16 janvier 2025 du service littoral de la direction départementale des territoires et de la mer du Finistère (DDTM 29), qui a été signé par un technicien dont il n'est pas établi qu'il était habilité à cet effet et qui a été émis au regard d'un dossier incomplet ; 
 - la décision contestée vise un accord émis le 7 janvier 2025 par l'architecte des bâtiments de France, avant la transmission du 27 janvier 2025 des pièces substitutives du dossier de demande ; 
 - la décision du 13 février 2025 repose sur une demande qui comporte de nombreuses inexactitudes et manques et ne rend pas compte de la réalité du terrain et de la consistance réelle des travaux autorisés ; 
 - le formulaire Cerfa ne mentionne pas les affouillements prévus sur l'emprise du sentier sur les parcelles cadastrées CH nos 95, 94 et 93, soit sur 150 mètres de longueur, en méconnaissance de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme ; 
 - la dégradation du talus sur environ 150 mètres constitue une atteinte au paysage forte et irrémédiable, sans qu'aucun élément du dossier ne permette d'apprécier l'impact des travaux, en méconnaissance des articles R. 431-36 et R. 431-14 du code de l'urbanisme ; 
 - les incidences des décaissements sur le talus n'ont pas été étudiées comme exigé par le code de l'environnement et l'arrêté du 18 mai 2011 du préfet de la région Bretagne fixant la liste locale des documents de planification, programmes, projets et manifestations et interventions soumis à l'évaluation des incidences Natura 2000, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 414-23 du code de l'environnement ; 
 - les terrassements en déblais et les reprofilages en talus sur une longueur de 150 mètres et une profondeur entre 50 et 100 cm sont prohibés par l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision contestée méconnaît les dispositions des articles N1 et N2 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, les décaissements prévus n'étant pas au nombre des exceptions autorisées liées et nécessaires aux occupations ou utilisations des sols admises pour la régulation des eaux pluviales et des cours d'eau en zone N du PLU ; 
 - les clôtures en ganivelles du projet ne figurent pas parmi les dispositifs autorisés par la partie I.14 du règlement du site patrimonial remarquable (SPR). 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2025, la commune de Concarneau conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association Les Amis des Chemins de Ronde du Finistère la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, faute pour l'association Les Amis des Chemins de Ronde du Finistère de justifier d'un intérêt à agir, eu égard à son objet social, pour contester le sentier projeté qui prend appui sur les fonds de parcelles de propriétés riveraines du domaine public maritime ; 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie, compte tenu de l'ampleur limitée des travaux projetés, à caractère aisément réversible ; 
 - le maire de Concarneau était dûment habilité par la convention signée avec l'État pour déposer une déclaration préalable pour les travaux d'aménagement du sentier côtier ; 
 - les consultations lors de l'instruction de la demande de déclaration préalable ont été régulièrement menées ; 
 - le dossier déposé, qui comportait de nombreuses précisions, était complet ; 
 - les aménagements projetés sont qualifiables de mineurs et sont, donc, dispensés de respecter les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme ;  
 - la création d'un sentier pédestre, ainsi que le prévoit le projet en litige, est autorisée en zone N du règlement du PLU communal ; 
 - les règles relatives au règlement du site patrimonial remarquable de Concarneau ne sont pas applicables aux pelouses des propriétés privées, emprises de la SPPL. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2025, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, en ce que l'association requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir pour contester les travaux de mise en place de cette SPPL, ayant pour emprise des propriétés privées ; 
 - la condition d'urgence n'est pas satisfaite, eu égard au caractère limité et réversible des travaux d'aménagement contestés ; 
 - le maire de Concarneau était compétent pour déclarer les travaux litigieux, conformément à la convention relative aux études, aux travaux d'aménagement et d'entretien et d'exploitation signée le 22 août 2023 ; 
 - l'accord sur les travaux, qui, en tout état de cause, n'ont pas le caractère de travaux nouveaux, a été donné lors des visites de terrains, par une autorité investie du pouvoir de signer telle que prévue par l'arrêté de délégation de signature du 4 novembre 2024 de la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de la préfecture ; 
 - l'avis de la DDTM n'était ni requis par les textes, ni par la convention signée entre l'État et la commune, puisque les travaux projetés sont conformes à l'arrêté préfectoral de 2015 et aux visites de terrain ; 
 - les pièces substituées au dossier de demande, reçues tardivement, concernaient deux corrections d'erreurs matérielles qui n'ont pu exercer aucune influence sur le sens de l'avis donné par les autorités saisies, ni a fortiori, priver la commune d'une garantie ; 
 - les dispositions des articles R. 431-35, R. 431-36 et R. 431-14 du code de l'urbanisme, invoquées par l'association requérante, ont trait aux constructions, aménagements et destructions, et plus précisément aux travaux sur constructions existantes et sont donc inopérantes concernant des travaux sur une SPPL ; 
 - le maire de Concarneau n'était pas tenu d'établir une déclaration préalable, compte tenu de la consistance des travaux, au regard des dispositions de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme ; 
 - la commune de Concarneau ayant sollicité le 10 janvier 2025 les services de la DDTM, elle peut se prévaloir d'un avis favorable tacite au titre du site Natura 2000 ; 
 - il s'en remet aux écritures présentées par la commune de Concarneau pour le surplus des moyens développés par l'association requérante, et notamment s'agissant de la légalité interne de l'arrêté contesté. 
 Vu : 
 - la requête n° 2501827 enregistrée le 24 mars 2025 par laquelle l'association les Amis du chemin de ronde du Finistère demande l'annulation de la décision du 13 février 2025 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Thalabard, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 8 avril 2025 : 
 - le rapport de Mme Thalabard,  
 - les observations de Me Busson, représentant l'association Les Amis des Chemins de Ronde du Finistère, qui persiste en ses conclusions, par les mêmes moyens, qu'il développe ; 
 - les observations de Me Le Moal, représentant la commune de Concarneau, qui confirme ses écritures en défense, par les mêmes arguments, qu'il détaille ; 
 - les explications de Mme A, membre du conseil d'administration de l'association Les Amis des Chemins de Ronde du Finistère. 
 Le préfet du Finistère n'était ni présent, ni représenté. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Le préfet du Finistère a approuvé, par arrêté du 26 mai 2015, les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral et les suspensions de cette servitude de passage pour le secteur du Cabellou, sur le territoire de la commune de Concarneau, aux fins d'assurer la continuité du cheminement des piétons. Par jugement du tribunal administratif de Rennes rendu le 23 février 2018, cet arrêté préfectoral a néanmoins été annulé en ce qu'il portait sur les parcelles cadastrées CI n°92 à 96, CI n°128, CH n°27, CH n°54, CE n°4, CE n°5 et CE n°7. Pour la mise en œuvre de cette servitude de passage des piétons le long du littoral (SPPL), l'État et la commune de Concarneau ont conclu, le 22 août 2023, une convention déterminant les conditions de leur partenariat. Par arrêté du 13 décembre 2023, le préfet du Finistère a autorisé l'occupation temporaire de propriétés privées sur le territoire communal pour les besoins de l'ouverture de la SPPL dans les secteurs du Cabellou et de la plage de la belle étoile. Après délimitation du tracé de cette servitude de passage, portant notamment sur les parcelles cadastrées CH nos 93, 94 et 95, la commune de Concarneau a déposé auprès de ses services une demande d'autorisation pour la réalisation de travaux d'aménagement sur plusieurs parcelles, consistant en la mise en œuvre de clôtures pour délimitation des jardins avec le sentier côtier, en taille et arrachage de haies entre les propriétés pour ouverture du chemin et raccord de clôture, en terrassement en déblais et profilage du sentier à la pelle mécanique et en démolition et reprise et construction d'escaliers en granit de récupération. Par son arrêté du 13 février 2025, le maire de Concarneau n'a pas fait opposition aux travaux projetés par cette déclaration préalable. Par la présente requête, l'association les Amis des chemins de ronde du Finistère demande la suspension de l'exécution de cet arrêté. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2.  Aux termes de l'article 1er de ses statuts, l'association Les Amis des Chemins de Ronde du Finistère, agréée au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, pour des actions à mener sur le territoire du département du Finistère, en dernier lieu, par arrêté du 25 octobre 2023 du préfet du Finistère, a notamment pour objet de "participer à la promotion, à la création, au rétablissement et à la conservation des " chemins de ronde ", c'est-à-dire des chemins publics côtiers, des servitudes de passage établies conformément à la loi du 31 décembre 1976 et des sentiers et passages piétons divers, parallèles ou transversaux à la mer et permettant d'y accéder ou de la longer ", de " veiller à la préservation des sites de ces sentiers et passages ainsi qu'à la sauvegarde de leurs abords () " et de " veiller à la préservation de l'environnement des chemins sur l'ensemble du territoire des communes littorales, estuariennes ou bordant un cours d'eau domanial du Finistère et de participer à la sauvegarde de leurs abords : talus, haies, végétation, murets ". Un tel objet statutaire confère à l'association requérante un intérêt à agir pour contester l'arrêté du 13 février 2025 du maire de Concarneau de non-opposition à la déclaration préalable portant sur les travaux d'aménagement du sentier côtier du secteur du Cabellou. Les parties défenderesses ne peuvent utilement soutenir que ce projet, d'ampleur modeste, ayant pour emprise les fonds de parcelles de propriétés privées riveraines du domaine public maritime, est sans lien avec les missions que l'association requérante s'est fixées. Elles ne sauraient davantage soutenir que le présent recours vise à empêcher la réalisation du sentier côtier, en méconnaissance des statuts de l'association requérante. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée du défaut d'intérêt pour agir de l'association ACR 29 doit être écartée.  
 Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 2.  Le code de justice administrative dispose dans son article L. 521-1 que : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ces effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ". 
 En ce qui concerne l'urgence : 
 3.  D'une part, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 
 4.  D'autre part, aux termes de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme : " Un recours dirigé contre une décision de non-opposition à déclaration préalable () ne peut être assorti d'une requête en référé suspension que jusqu'à l'expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort. / La condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite () ". 
 5.  Le recours dirigé contre l'arrêté en litige ayant été assorti d'une requête en référé suspension déposée avant l'expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le tribunal, la condition d'urgence est présumée satisfaite. Les circonstances que les travaux de déblaiement contestés présentent un caractère réversible, par de nouveaux remblais, et qu'il existe un intérêt public lié au libre accès au littoral et à la réalisation rapide des travaux, conformément à un projet initié depuis 2015, ne sauraient suffire, en l'espèce, pour renverser la présomption d'urgence légalement posée. Dans ces conditions, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie. 
 En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 6.  Aux termes de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d'une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. ". L'article R. 121-26 de ce code prévoit que : " La servitude entraîne pour les propriétaires des terrains et leurs ayants droit : / 1° L'obligation de laisser aux piétons le droit de passage ; / 2° L'obligation de n'apporter à l'état des lieux aucune modification de nature à faire, même provisoirement, obstacle au libre passage des piétons, sauf autorisation préalable accordée par le préfet, pour une durée de six mois au maximum ;/ 3° L'obligation de laisser l'administration compétente établir la signalisation prévue à l'article R. 121-25 et effectuer les travaux nécessaires pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons, sous réserve d'un préavis de quinze jours sauf cas d'urgence. ". Selon l'article R. 121-28 du même code : " Les dépenses nécessaires à l'exécution des travaux mentionnés au 3° de l'article R. 121-26 sont prises en charge par l'État. Les collectivités locales et tous organismes intéressés peuvent participer à ces dépenses. ". 
 7.  Il ressort des pièces du dossier que l'État, représenté par le préfet du Finistère, autorité responsable de la mise en œuvre de la servitude de passage des piétons le long du littoral, et la commune de Concarneau ont conclu, le 22 août 2023, une convention relative aux études, aux travaux d'aménagement, d'entretien et d'exploitation de cette servitude, ayant pour objet de définir les conditions de leur partenariat pour ce projet. En vertu de l'article 2 de cette convention, l'État s'engage notamment à assurer la maîtrise d'ouvrage de l'ensemble des travaux de premier établissement des cheminements et la construction des ouvrages particuliers (escaliers, passerelles, garde-corps, etc) nécessaires à la continuité ou à la sécurité du cheminement, y compris s'agissant du suivi et de la réception des travaux d'ouverture de la servitude. Selon l'article 3 de cette convention, la commune de Concarneau s'engage notamment à conduire et financer les travaux nécessaires à l'ouverture de la servitude, lesquels " seront réalisés conformément au projet approuvé par l'arrêté préfectoral susvisé et au dossier qui y est annexé ". Il est précisé que " ces travaux peuvent consister notamment à : - percement de mur d'enceinte et de clôture ; / - opérer un débroussaillage côté mer sur le linéaire à ouvrir ; / - élaguer les arbres ; / - marquer la sente par un grattage au sol ; / - poser des grillages en bordure de la sente et des portillons d'accès chez les propriétaires qui en ont fait la demande ; / - réaliser des travaux de drainage dans les secteurs humides ; / - abaisser les talus perpendiculaires à la sente. () Tous travaux nouveaux résultant de la demande d'un propriétaire ou de l'évolution du contexte local, devront faire l'objet d'un accord préalable du maître d'ouvrage et d'un avenant à la présente convention. () ".  
 8.  Bien que les travaux ainsi confiés par l'État à la commune de Concarneau ne soient pas détaillés de manière exhaustive, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier, et notamment du dossier annexé à l'arrêté préfectoral du 26 mai 2015 indiquant notamment que le cheminement est constitué d'aménagements aussi légers que possible qui s'intègrent dans le paysage, que le maire était habilité à déclarer des travaux d'aménagement comportant des terrassements en déblais sur cinquante centimètres avec profilage du sentier à la pelle mécanique, excédant le simple grattage au sol pour marquer la sente, sans empiéter sur la compétence conservée par le maître d'ouvrage. Par suite, en l'état de l'instruction, compte tenu notamment de la nature du projet en litige et de la circonstance que le maire ne pouvait ignorer les termes de la convention conclue avec l'État, le moyen tiré du défaut de qualité du maire pour déposer la déclaration préalable aux travaux d'aménagement de mise en œuvre de la SPPL est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté. 
 9.  Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens tels qu'ils sont invoqués par l'association requérante et analysés dans la présente ordonnance n'apparaît propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige. 
 10.  Il résulte de tout ce qui précède que les conditions d'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont réunies. Il y a, par suite, lieu de suspendre l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Concarneau du 13 février 2025 portant non opposition à la déclaration préalable portant sur les travaux d'aménagement du sentier côtier, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11.  Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions présentées par les parties au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 13 février 2025 du maire de la commune de Concarneau portant non opposition à la déclaration préalable des travaux de l'aménagement du sentier côtier est suspendue, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Concarneau au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Les Amis des Chemins de Ronde du Finistère, à la commune de Concarneau et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Une copie de la présente ordonnance sera adressée au préfet du Finistère. 
 Fait à Rennes, le 11 avril 2025. 
 La juge des référés, 
 signé 
 M. ThalabardLa greffière, 
 signé 
 P. Lecompte 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.