TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 6 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 15 et 29 avril 2025, Mme B C et la société civile immobilière (SCI) Ile Notre-Dame,  représentées par Me Blanquet, demandent au juge des référés :  
 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution du certificat d'urbanisme opérationnel négatif délivré le 20 janvier 2025 par le maire de la commune de Malestroit pour le projet de transformation d'une ancienne minoterie en hôtel-restaurant sur les parcelles cadastrées section AZ nos 113, 115, 297 et 298 ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Malestroit à titre principal de délivrer à Mme C un certificat d'urbanisme opérationnel positif, à titre subsidiaire de procéder à une nouvelle instruction de la demande, dans un délai d'un mois à compter de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 350 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Malestroit la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que : 
 - la condition tenant à l'urgence est satisfaite : Mme C a trouvé des acquéreurs pour l'ensemble immobilier possédé par la SCI dont elle est la gérante mais la vente ne se fera que lorsqu'elle aura obtenu un certificat d'urbanisme opérationnel positif permettant de transformer l'ancien moulin en hôtel-restaurant et, à défaut d'un tel certificat au début de l'année 2025, les investisseurs mettront un terme au projet d'acquisition pour se tourner vers d'autres opportunités ;  la banque des territoires s'est d'ailleurs elle-même retirée du projet le 24 avril 2025 ; le certificat d'urbanisme en litige constitue un obstacle à la vente de l'ancien moulin, au détriment de la SCI requérante dont la situation financière est compromise ; la situation financière de Mme C, qui est amenée à s'endetter, est également délicate, dès lors qu'elle ne dispose que de faibles revenus avec des enfants à charge et a épuisé son épargne ; la SCI se trouve confrontée à un accroissement de ses charges ; le second associé de la SCI n'intervient pas dans son financement ; elles n'ont pas entendu contester le premier certificat d'urbanisme opérationnel négatif préférant préciser leur demande en mentionnant la localisation des pièces de sommeil à l'étage ;  
 - sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse :  
   - elle est entachée d'erreur d'appréciation dans l'application du règlement du plan de prévention des risques inondation (PPRI) de l'Oust applicable : le bien se situe en zone verte, au sein de laquelle les changements de destination, les travaux de transformation des constructions existantes, même s'il s'agit d'un établissement recevant du public, sont autorisés ; seule la création de bâtiments recevant du public est interdite ; or, le site supporte déjà un établissement recevant du public de 5ème catégorie ; d'ailleurs un article 3 réglemente les travaux sur les biens et activités existants ; 
   - à titre subsidiaire, les dispositions du PPRI, si elles devaient être interprétées comme prohibant toute construction recevant du public y compris par voie de transformation de l'existant, sont illégales dès lors qu'elles seraient excessives et disproportionnées en zone verte d'aléa faible ; 
   - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans la mise en œuvre des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : il n'est pas démontré qu'une autorisation de construire assortie de prescriptions ne serait pas envisageable ; en outre le maire ne peut se borner à souligner l'augmentation de population induite par le projet faisant l'objet de la demande de certificat d'urbanisme opérationnel ; enfin, il n'est pas établi que les deux accès à l'ensemble immobilier seraient inondables en cas de crue, y compris historique. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 avril 2025, la commune de Malestroit, représentée par Me Colas, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C et de la SCI Ile Notre-Dame la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - aucune situation d'urgence n'est caractérisée : les requérantes sont informées depuis 2021 des contraintes pesant sur le projet en raison des prévisions du PPRI mais ont continué à chercher des investisseurs ; les requérantes se sont abstenues de contester le premier certificat d'urbanisme opérationnel négatif du 15 septembre 2023, ne démontrent aucun engagement d'un investisseur pour l'acquisition du bien en cause de telle sorte que la décision n'a aucune incidence immédiate sur leur situation concrète ; le certificat d'urbanisme en litige ne fait pas obstacle à la réalisation des études financières et audits techniques préalables ; le revenu perçu annuellement par Mme C lui permet de faire face à ses charges personnelles ; les charges de fonctionnement supportées par la SCI en 2023 et 2024 s'élèvent à environ 12 000 euros et Mme C n'est pas la seule associée de la SCI et plus généralement les éléments comptables versés aux débats ne permettent pas de conclure à une quelconque urgence financière ; 
 - sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse : 
   - aucune erreur d'appréciation dans l'application du règlement du PPRI n'a été commise : l'article 1er du chapitre 3 de ce règlement, qui vise aussi bien les constructions que les travaux ou installations, s'oppose expressément, au sein de la zone verte, à la création de tout bâtiment public ou construction recevant du public, que cette création résulte d'une construction nouvelle, d'un changement de destination ou de la transformation d'une construction existante ; cette interdiction est conforme aux objectifs du PPRI qui visent à limiter la densité de la population exposée aux risques ; le fait qu'un établissement recevant du public ait été autorisé en 2005 n'a aucune incidence sur l'application de l'article 1er du chapitre 3 du règlement du PPRI, dès lors que depuis plus de dix ans, aucun établissement recevant du public n'est plus exploité sur les parcelles concernées, que les catégories n'étaient pas les mêmes et que la superficie était seulement de 56 m² de telle sorte que le projet d'une superficie de 2 979 m² consiste en la création d'un nouvel établissement recevant du public ; 
   - le moyen tiré de l'exception d'illégalité du règlement du PPRI de l'Oust doit être écarté : il incombe au règlement d'un plan de prévention des risques naturels de réglementer l'implantation des établissements recevant du public en vue de ne pas aggraver les risques pour les vies humaines et, en l'espèce, le PPRI de l'Oust a pour objectif de limiter la population soumise au risque, de limiter les biens exposés, d'alléger la charge des services de secours en période de crise et, plus globalement de ne pas aggraver les risques pour les personnes et, au regard de ces objectifs,  l'interdiction de toute création d'un établissement recevant du public au sein de la zone verte correspondant aux zones urbanisées à contrainte modérée, n'apparaît aucunement disproportionnée à l'objectif de protection des populations et de réduction de la vulnérabilité ; 
   - les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne sont pas méconnues : l'ensemble des bâtiments concernés par le projet en cause situé sur l'Ile Notre-Dame est concerné par un risque d'inondation par débordement de l'Oust et le niveau de la crue historique de 2001 de l'Oust dépasse déjà, sur l'Ile Notre-Dame, les données du PPRI et conduit à retenir un risque de submersion supérieur à 50 cm ; les études actuellement en cours dans le cadre de la révision du PPRI de l'Oust confirment l'étendue de ce risque en identifiant, au droit des terrains concernés, un risque de submersion supérieur à un mètre, et en partie supérieur à deux mètres, pour la quasi-totalité du site, ce qui conduit à retenir un aléa fort à très fort conjugué à la submersibilité des deux ponts d'accès à l'île ; le projet prévoit des chambres à la fois à l'étage du moulin mais également dans les bâtiments annexes ; aucune prescription spéciale ne permet d'assurer le respect des exigences de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.  
 Vu : 
 - la requête au fond n°2501278 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 29 avril 2025 :  
 - le rapport de Mme Plumerault,   
 - les observations de Me Blanquet, représentant Mme C et la SCI Ile Notre-Dame,  qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, souligne l'urgence de la situation eu égard aux dettes de la SCI et de Mme C, expose que les biens en cause n'intéressent plus d'industriel et que la seule reconversion possible, après étude du marché, est dans le secteur de l'hôtellerie de luxe, qu'il est nécessaire de rassurer les investisseurs comme les pouvoirs publics et qu'il existe un risque de projets concurrents dans la région si l'attente est trop importante, insiste, au regard du doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse, sur le fait que, dans le secteur, la montée des eaux est peu brutale et peut parfaitement s'anticiper, qu'il existe des possibilités pour assurer la sécurité du public accueilli comme l'absence d'espace de sommeil au rez-de-chaussée, que le PPRI n'interdit pas la réalisation d'un établissement recevant du public en zone verte, que la commune ne peut pas opposer aux requérantes le futur PPRI qui est encore un simple projet non approuvé et qui n'a pas été discuté avec l'ensemble des acteurs politiques ;  
 - les observations de Me Colas, représentant la commune de Malestroit, qui reprend les mêmes termes que les écritures qu'il développe, insiste sur le fait que l'urgence n'est pas caractérisée en l'absence de tout investisseur ou encore de compromis de vente pour les biens en cause de telle sorte que, à supposer même qu'un certificat d'urbanisme opérationnel positif serait délivré, cela n'aurait aucune incidence, souligne que le PPRI applicable a bien entendu interdire les créations d'établissements recevant du public également en zone verte et qu'en l'espèce le projet consiste bien en la création d'un tel établissement, insiste sur le fait que l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme s'oppose en tout état de cause à la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel négatif au regard des risques d'inondation du secteur ;   
 - et les explications de Mme C. 
 Considérant ce qui suit :  
 1.  La SCI Ile Notre-Dame, constituée entre Mme C et M. A, est propriétaire, sur le territoire de la commune de Malestroit des parcelles cadastrées section AZ n°113, n°114, n°296 et n°297 situées en zone UBa du plan local d'urbanisme et qui supportent différents bâtiments à usage de minoterie, de silos à blé, de silos à farine, de garage, d'entrepôt, de bureaux et d'habitation. Le 17 juillet 2023, Mme C a déposé en mairie de Malestroit une demande de certificat d'urbanisme opérationnel portant sur ces parcelles en vue de la transformation et de la réhabilitation de cet ensemble immobilier en hôtel-restaurant. Par une décision du 15 septembre 2023, le maire de la commune a certifié non-réalisable le projet. Le 6 décembre 2024, Mme C a déposé une nouvelle demande de certificat d'urbanisme opérationnel portant sur un projet identique. Par une décision du 20 janvier 2025, le maire de la commune a de nouveau délivré un certificat d'urbanisme opérationnel négatif. Mme C et la SCI Ile Notre-Dame demandent, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cette dernière décision. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2.  Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".   
 3.  Pour délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel négatif à Mme C, le maire de la commune de Malestroit s'est fondé d'une part sur le classement du terrain d'assiette du projet en zone verte du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) de l'Oust, en considérant que le projet  consistait dans la création d'un établissement recevant du public, interdite par les dispositions de ce plan, d'autre part sur le fait que le terrain d'assiette comme les accès à ce terrain étant soumis à un risque d'inondation, le projet ne pouvait être autorisé au regard des exigences de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 4.  Aucun des moyens invoqués et analysés ci-dessus n'est de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse. Plus particulièrement, le plan de prévention des risques d'inondation de l'Oust,  approuvé par un arrêté du préfet du 16 juin 2004, prévoit au b) de l'article 1er du chapitre 3 relatif aux dispositions applicables en zone verte, correspondant aux zones urbanisées exposées à un aléa faible, dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet que sont notamment interdits " la création de tout bâtiment public ou construction recevant du public ". Il résulte de ces dispositions qu'elles doivent être regardées comme s'appliquant non seulement aux constructions nouvelles mais également aux changements de destination de constructions existantes. En outre, quand bien même un établissement recevant du public a été autorisé sur le site en 2005 pour des bureaux et une salle d'exposition situés dans le moulin pour une surface totale de 56 m², le projet, par les modifications substantielles réalisées, doit être regardé, pour l'application de ces dispositions, comme la création d'un établissement recevant du public.   
 5.  Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions mises à l'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas remplie, il y a lieu, sans qu'il soit besoin d'examiner la condition d'urgence, de rejeter les conclusions à fin de suspension de la requête de Mme C et de la SCI Ile Notre-Dame. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 6.  La présente ordonnance qui rejette les conclusions à fin de suspension de la requête n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par les requérantes doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 7.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Malestroit qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que les requérantes demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 8.  Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Malestroit tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de Mme C et de la société civile immobilière Ile Notre-Dame est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Malestroit présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B C, désignée représentante unique, pour l'ensemble des requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Malestroit.  
 Fait à Rennes, le 6 mai 2025. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 F. Plumerault La greffière, 
 signé 
 P. Lecompte 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.